VII SAB/Wa 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. P. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. S. P. S., zwany dalej "skarżącym", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., wnosząc równocześnie o stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu wojewódzkiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uwagi na określenie w skardze sposobów naruszenia prawa i interesu prawnego, Przewodnicząca Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 23 kwietnia 2015 r. wydanym na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. dokonała rozdzielenia ww. skargi na dwa odrębne wnioski: (1) skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], która była dalej rozpatrywana pod sygn. akt VII SAB/Wa 49/15 oraz (2) skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], rozpatrywaną dalej pod sygn. akt VII SA/Wa 861/15. Drugi z wymienionych środków zaskarżenia został rozstrzygnięty prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 25 sierpnia 2015 r. i nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest wyłącznie skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], dalej "PINB". Na podstawie akt administracyjnych przesłanych do Sądu, a także orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie, ustalono następujące okoliczności sprawy. W dniu [...] kwietnia 2014 r. PINB wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zagrzybienia ścian piwnic oraz lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w W.. Decyzją tą organ nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W., zwanej dalej "Wspólnotą Mieszkaniową", usunięcie nieprawidłowości występujących w ww. budynku mieszkalnym zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową. W szczególności powyższy obowiązek powinien być wykonany przez: (1) zahydrofobizowanie elewacji budynku w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...], (2) odgrzybienie ścian piwnic budynku oraz ścian lokalu mieszkalnego nr [...]; (3) wykonanie mikrowentylacji [typu] okno-drzwi w komórkach lokatorskich zlokalizowanych w piwnicach budynku, oraz (4) wykonanie nawiewników w lokalu nr [...] umożliwiających dopływ powietrza do ww. lokalu mieszkalnego. Prace należało wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia w odpowiedniej specjalności w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Wskazana decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.". Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożonych przez skarżącego oraz Wspólnotę Mieszkaniową, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy wskazane rozstrzygnięcie w zakresie nałożonych obowiązków, zmieniając jedynie termin wykonania obowiązków nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową. Decyzja organu wojewódzkiego nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez żadną ze stron postępowania. W dniu 5 września 2014 r. skarżący wystąpił do organu powiatowego z pismem pt. "Wniosek o kontrolę zgodności planowanych prac z decyzją PINB w sprawie Nr [...]". Szczegółowa analiza wniosku prowadzi do wniosku, że skarżący wniósł w nim o: (1) ocenę oferty handlowej na wykonanie usługi odgrzybiania pod kątem jej zgodności z treścią wydanych decyzji administracyjnych, czyli zwłaszcza decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.; (2) zobowiązanie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej do określenia, jakimi środkami zostanie przeprowadzone odgrzybienie oraz podanie, czy w czasie odgrzybiania i bezpośrednio po nich będzie można przebywać w lokalu, w tym również spać, a także jak długi będzie okres ewentualnej niezbędnej nieobecności w lokalu; oraz (3) rozważenie zasadności wydania zaleceń co do tego, że zahydrofobizowanie elewacji oraz odgrzybianie ścian lokalu nr [...] należy połączyć z zerwaniem zawilgoconego i zagrzybionego tynku, a następnie położeniem nowego tynku, a odgrzybianie podłogi musi wiązać się z usunięciem grzybów znajdujących się pod klepką podłogową, co wymaga zerwania podłogi i ponownego jej położenia. Pismem z dnia 12 września 2014 r. PINB wyjaśnił skarżącemu, że zakres obowiązków do wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową w odniesieniu do lokalu nr [...] i całego przedmiotowego budynku mieszkalnego został określony w powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ powiatowy poinformował skarżącego także o tym, że w jego gestii nie leży dokonywanie ocen ofert handlowych Mimo powyższej korespondencji, w dniu 22 września 2014 r. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skargę na brak działań PINB. Skarżący wyraził niezadowolenie m.in. z odpowiedzi organu powiatowego na jego pismo z dnia 5 września 2014 r. Organ wojewódzki zawiadomieniem z dnia 27 października 2014 r., znak: [...], stwierdził bezzasadność ww. skargi w zakresie postępowania administracyjnego dotyczącego odgrzybiania lokalu mieszkalnego nr [...]. Wobec braku satysfakcji ze sposobów wykonywania decyzji nr[...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., skarżący złożył w dniu 12 listopada 2014 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zawierające zażalenie na bezczynność PINB. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 5 września 2014 r. skierował on do PINB pismo, do którego załączył ofertę handlową na wykonanie usługi odgrzybienia, którą przekazał mu zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący wnosił o dokonanie oceny zgodności tej oferty z treścią decyzji wydanych przez PINB. Organ takiej oceny nie przeprowadził. W związku z ww. zażaleniem skarżącego organ wojewódzki postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] stycznia 2015 r. uznał zażalenie skarżącego z dnia 12 listopada 2014 r. za niezasadne i odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu na załatwienie ww. sprawy. Organ odwoławczy wydał powyższe postanowienie, zaskarżone do niniejszego Sądu, na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Nie godząc się z rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., skarżący pismem z dnia 16 lutego 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie, wnosząc m.in. o stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Skarżący przywołał w skardze swoje wcześniejsze żądania dotyczące kontroli przez PINB wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. W odpowiedzi z dnia 1 kwietnia 2015 r. na skargę do Sądu, PINB wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wskazane w skardze postanowienie organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., jest aktem, na który nie przysługuje zażalenie w zwykłym trybie dwuinstancyjności postępowania. Okoliczność ta została też wyjaśniona w pouczeniu ww. postanowienia organu wojewódzkiego wraz z informacją, że skarżący może jednak wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu powiatowego. Dodatkowo, w dniu 22 kwietnia 2016 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego popierające skargę na bezczynność organu powiatowego (k. 99-102 akt sąd.). W piśmie tym wyraźnie rozróżniono trzy składniki wniosku (żądania skarżącego) z dnia 5 września 2014 r., a także wskazano podstawy prawne niewykonanych obowiązków organu powiatowego. Wnioski skarżącego dotyczące oceny oferty handlowej oraz zobowiązania Wspólnoty Mieszkaniowej do określenia, jakimi środkami chemicznymi będzie przeprowadzone odgrzybianie i przez jaki czas nie będzie można przebywać w lokalu, należy – zdaniem skarżącego - traktować jako odwołanie się do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) pr.bud. w zw. z art. 81c ust. 1 pkt 1 pr.bud. Jest to bowiem żądanie przeprowadzenia przez organ czynności nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Czynności te są uzasadnione kompetencjami organów nadzoru budowlanego do żądania m.in. od zarządcy obiektu budowlanego, informacji związanych z prowadzeniem robót (...) utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Organ nie wykonał tych obowiązków, a zatem zasadna jest skarga na bezczynność organu. Natomiast odnosząc się do wniosku o wydanie zaleceń co do odgrzybienia lokalu w zakresie usunięcia grzybów znajdujących się pod podłogą (klepką podłogową) w lokalu nr [...], wniosek skarżącego należało traktować jako żądanie wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową (w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud.) obowiązku wykonania prac również w zakresie podłogi oraz tynku na ścianach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy uwzględnić fakt, że stwierdzić, że ww. skarga S. P. S. z dnia 16 lutego 2015 r. w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] była już wcześniej rozpatrywana przez sądy administracyjne. W szczególności, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu w dniu 10 listopada 2016 r. skargi kasacyjnej skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 49/15, uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji (sygn. akt II OSK 2601/16). W uzasadnieniu NSA wskazał, że główny problem rozstrzyganej sprawy sprowadza się do oceny, czy zarzucana przez skarżącego bezczynność PINB może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, tj. czy wniesiona skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd II instancji zauważył przy tym, że w skardze z dnia 16 lutego 2015 r. oraz w piśmie precyzującym skargę z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżący bardzo ogólnie opisał przedmiot skargi, co utrudniło sądowi wojewódzkiemu interpretację żądań skarżącego. W rezultacie Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska skarżącego wyrażonego w jego wcześniejszych pismach, zwłaszcza w piśmie z dnia 5 września 2014 r. Wskazując prawidłowy przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził jednak, czy trafny jest pogląd skarżącego o dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność PINB zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. NSA zgodził się natomiast z autorem skargi kasacyjnej, że pismo skarżącego do PINB z dnia 5 września 2014 r. zawiera w istocie trzy przedstawione wyżej wnioski skarżącego. Wszystkie żądania zawarte w tym piśmie mają też bezpośredni związek z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. Dlatego też Sąd I instancji powinien był uzasadnić swoje rozstrzygnięcie odwołując się nie tylko do samej skargi, ale także wniosku skarżącego z dnia 5 września 2014 r. oraz pisma procesowego z dnia 22 kwietnia 2016 r. W konsekwencji zadaniem Sądu w ponownym postępowaniu powinna być wnikliwa ocena dopuszczalności wniesionej skargi. Sąd powinien ustalić, czy rozpoznanie każdego z żądań zawartych w piśmie z dnia 5 września 2014 r. powinno przybrać formę działalności organu administracji publicznej wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a tym samym, czy dopuszczalne jest poddanie bezczynności organu w tych sprawach kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd powinien też odnieść się do stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2016 r. Niniejszy Sąd rozstrzygający sprawę po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wziął pod uwagę wytyczne zawarte we wskazanym postanowieniu Sądu II instancji. Sąd podkreśla też, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") jest związany wykładnią prawa dokonaną w rozpatrywanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność PINB podziela pogląd NSA, że podstawą dla oceny Sądu powinny być trzy konkretne żądania skarżącego skierowane do powiatowego organu nadzoru budowlanego, gdyż w stosunku do każdego z nich skarżący sformułował zarzut bezczynności Odnosząc się kolejno do każdego z nich należy stwierdzić co następuje. W kwestii oceny oferty handlowej na wykonanie usługi odgrzybiania pod kątem jej zgodności z treścią wydanych decyzji admininstracyjnych, Sąd podziela opinię organów administracyjnych, że to konkretne żądanie nie odnosi się do żadnej z kategorii aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skarżący oczekiwał od PINB faktycznego działania w trakcie wykonywania przez zobowiązanego (Wspólnotę Mieszkaniową) obowiązku usunięcia, w trybie art. 66 ust. 1 pr.bud., określonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku. W istocie rzeczy skarżący domagał się od organu administracji wydania aktu bądź czynności o charakterze konsultacji, porady technicznej, czy potwierdzenia bądź zaprzeczenia prawidłowości działania podmiotu zobowiązanego treścią decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pr.bud. Należy jednak podkreślić, że art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. nie obejmuje aktu ani czynności o takim charakterze, a zatem w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zarzut bezczynności organu w odniesieniu do tego zarzutu nie może być przedmiotem kontroli Sądu. Kierując się przy tym wytycznymi zawartymi w powołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejszy Sąd poddał analizie stanowisko skarżącego wyrażone w pismach skarżącego do PINB, jak również w piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2016 r., a mianowicie, że organ powiatowy powinien zobowiązać zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do określenia, jakimi środkami zostanie przeprowadzone odgrzybienie oraz podanie, czy w czasie odgrzybiania i bezpośrednio po nich będzie można przebywać w lokalu, w tym również spać, a także jak długi będzie okres ewentualnej niezbędnej nieobecności w lokalu. Zdaniem Sądu, interpretowanie tych żądań jako opartych na art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) pr.bud. w zw. z art. 81c ust. 1 pkt 1 pr.bud. nie może prowadzić do wydania żadnego aktu, ani dokonania przez organ czynności, które mieściłyby się w zakresie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, że art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) pr.bud. to przepis materialnoprawny, który zawiera zaledwie część normy kompetencyjnej adresowanej do organów nadzoru budowlanego, a ściśle ten fragment, który ustala, że do zakresu podstawowych obowiązków wskazanych organów należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w przy utrzymywaniu obiektów budowlanych. Ze wskazanego przepisu prawa materialnego, nawet interpretowanego w związku z art. 81c ust. 1 pkt 1 pr.bud. nie wynika wszakże obowiązek wydania decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, co jest przedmiotem art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podobnie wymieniony przepis prawa budowlanego nie może być samodzielnie podstawą postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ani także aktu innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej wprost uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych niż akty lub czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wbrew interpretacji pierwszego i drugiego żądania skarżącego i ich kwalifikacji prawnej dokonanej w piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2016 r., w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oczekiwane od organu administracji działania nie mogą być przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się bowiem tzw. odesłaniem wewnątrzsystemowym i wskazuje jednoznacznie, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść wyłącznie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w pkt 1-4. Nie ma też podstawy do zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W powyższym świetle, skargę na bezczynność PINB w rozpatrywanej sprawie kontroli procesu odgrzybiania lokalu mieszkalnego należącego do skarżącego, należy uznać za niedopuszczalną również w zakresie ww. drugiego żądania skarżącego. Dlatego też i w tym zakresie skargę należy odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Analogicznie rzecz ma się w przypadku trzeciego żądania zgłoszonego przez skarżącego do organu powiatowego. Skarżący domagał się, aby organ rozważył zasadność wydania zaleceń co do tego, że zahydrofobizowanie elewacji oraz odgrzybianie ścian lokalu nr [...] należy połączyć z zerwaniem zawilgoconego i zagrzybionego tynku, a następnie położeniem nowego tynku, a odgrzybianie podłogi musi wiązać się z usunięciem grzybów znajdujących się pod klepką podłogową, co wymaga zerwania podłogi i ponownego jej położenia. Żądanie powyższe ma ten sam charakter co wspomniany wniosek o ocenę ofert handlowych w zakresie środków służących do odgrzybiania budynków mieszkalnych: skarżący żąda bowiem czynności o charakterze konsultacji, porady technicznej, czy potwierdzenia bądź zaprzeczenia określonych faktycznych okoliczności. Jak wskazano powyżej, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie przewiduje sądowej kontroli bezczynności takich czynności. Z treści trzeciego żądania nie można również wyprowadzić wniosku o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego. Oczekiwanie "rozważania zasadności wydania zaleceń co do zahydrofobizowanie elewacji oraz odgrzybiania podłóg" nie może być traktowane inaczej niż wskazano. Konkluzja taka nasuwa się zwłaszcza gdy omawiane trzecie żądanie interpretujemy w kontekście żądań pierwszego i drugiego. One to bowiem wskazują istotę stanowiska skarżącego. Z powyższych względów skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna także w zakresie trzeciego żądania, a przez to również w tej części skargę należy odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podsumowując powyższe szczegółowe rozważania i wypełniając wytyczne zawarte w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2601/16, należy stwierdzić, że skarga do Sądu wniesiona przez S. P. S. i uzupełniona pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. jest niedopuszczalna. Żadne bowiem z żądań skarżącego nie mogło być podstawą aktu administracyjnego lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie było zatem dopuszczalne poddanie bezczynności organu w tych sprawach kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.