VII SAB/Wa 31/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Zarząd Dzielnicy [...] dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Zarząd Dzielnicy [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; IV. wymierza Zarządowi Dzielnicy [...] grzywnę w wysokości 1. 000 zł (jeden tysiąc); V. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz M.W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.W. złożył skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] w związku z nierozpoznaniem jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz usługami w parterze przy ul. [...] na dz. ew. nr [...] w obr. [...] w [...]. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności, ewentualnie uznania, że postępowanie było rażąco przewlekłe oraz zobowiązania do niezwłocznego załatwienia sprawy. Wskazał, że złożył wniosek [...] lutego 2018 r., jednak organ uchyla się od wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na rozbieżność wniosku z projektem miejscowego planu. Z tego powodu m. in. wydano decyzję z [...] stycznia 2019 r. bezpodstawnie umarzającą postępowanie, którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Dalej podniósł, że został zobowiązany do uzupełniania dokumentacji w związku z utratą ważności dokumentów w skutek przedłużającego się z winy organu postępowania. Wobec trudności w uzyskaniu dokumentów zmuszony był wnosić o zawieszenie postępowania. W dniu [...] października 2020 r. skorygował wniosek poprzez odsunięcie linii zabudowy o 4 m dla poszerzenia ulicy zgodnie z projektem planu i usunięcie na parterze funkcji mieszkaniowych, pozostawiając tylko usługi, co nie powodowało konieczności ponawiania postępowania wyjaśniającego. Jednak organ wykorzystał korektę do dalszego opóźniania wydania decyzji. Wyjaśnił ponadto, że [...] grudnia 2020 r. organ zwrócił się kolejny raz do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] (dalej BAPP) o opinię o zgodności wniosku z projektem planu i o "wkreślenie projektowanych linii rozgraniczających ulice w rejonie terenu inwestycji". Zdaniem strony, były to czynności zbędne, gdyż ustawa o planowaniu ich nie przewiduje, a projekt planu nie wiąże przy wydawaniu takiej decyzji. Skarżący wskazał, że pismem z [...] grudnia 2020 r. wniósł ponaglenie. Akta przekazano do SKO przy piśmie z [...] grudnia 2020 r., w którym podano nieprawdę twierdząc, że "15 października 2020 r. Inwestor złożył korektę wniosku, na skutek której w znaczący sposób zmianie uległy parametry inwestycji". Jednak korekta dotyczyła tylko odsunięcia linii zabudowy w celu umożliwienia poszerzenia ulicy zgodnie z projektem planu i usunięcia przeznaczenia mieszkaniowego. Organ pominął przy tym, że wnioski o zawieszenie były skutkiem zobowiązania skarżącego do uaktualnienia dokumentacji, która utraciła ważność wobec wydania wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania i skutkującej koniecznością prowadzenia sprawy przed SKO i Sądem. SKO postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione, opierając się zatem tylko na informacjach organu podanych w piśmie z 30 grudnia 2020 r., ignorując stanowisko skarżącego. Odwołując się do art. 35 § 1, § 2, § 3 oraz art. 36 k.p.a. skarżący zaznaczył, że decyzji dotąd nie wydano, pomimo upływu 3 lat. Termin ustawowy na rozpatrzenie wniosku znacząco przekroczono, a organ nie informował o przyczynach zwłoki, ani o terminie zakończenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania oraz wskazał, że wniosek z [...] lutego 2018 r. był niekompletny i dwukrotnie był uzupełniany oraz korygowany ([...] lutego 2018 r. i [...] marca 2018 r.). W dniu [...] marca 2018 r. organ, po otrzymaniu opinii o braku zgodności inwestycji z projektem planu, postanowieniem z [...] marca 2018 r. zawiesił postępowanie na [...] miesięcy, które podjął [...] listopada 2018 r. Następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r. umorzył postępowanie z uwagi na niewypełnienie wezwania z [...] grudnia 2018 r., którą SKO utrzymało w mocy decyzją z [...] marca 2019 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1110/19 uchylił ww. rozstrzygnięcia. Akta zwrócono 28 listopada 2019r. Organ wyjaśnił, że [...] grudnia 2019 r. skarżący ponownie skorygował wniosek, a [...] marca 2020 r. wniósł o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. organ odmówił zawieszenia z uwagi na brak zgody strony (pismo z [...] kwietnia 2020 r.). W dniu [...] maja 2020 r. wezwano skarżącego do wyjaśnień, a w piśmie z [...] czerwca, na wniosek inwestora, określono nowy termin wykonania obowiązków. Skarżący [...] lipca 2020 r. i z [...] sierpnia 2020 r. uzupełnił wniosek. Organ wskazał, że o zebraniu materiału dowodowego, wynikach analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawiadomił 10 września 2020 r. Poczynił zatem niezbędne czynności w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 15 września 2020 r. skarżący zapoznał się z aktami, a 23 września 2020 r. wniósł o zawieszenie postępowania. Dnia 24 września 2020 r. organ zawiadomił o tym strony i wyznaczył termin na zajęcie stanowiska. Wobec braku sprzeciwu, postanowieniem z [...] października 2020 r. zawiesił postępowanie. Na wniosek skarżącego ([...] listopada 2020r.) podjął postępowanie [...] listopada 2020 r. Nadto, [...] października 2020 r. - w okresie zawieszenia postępowania - inwestor korygował wniosek znacząco zmieniając parametry inwestycji (pow. zab. - ca 540 m2 na ca 380 m2; wys. zab. - maks. 9 kondygnacji/29 m na 4 kondygnacje/14 m; pow. cał. nad. - ca 4080 m2 na 1520 m2; pod.- ca 1000 m2 na 770 m2; pow. łącznie - ca 5080 m2 na 2290 m2. Z uwagi na powyższe i wyłożenie do wglądu projektu planu [...] grudnia 2020 r. organ wystąpił do BAPP o analizę inwestycji i wykreślenie projektowanych linii rozgraniczających ulice. Wobec braku odpowiedzi, ponowił prośbę 21 stycznia 2021r. Następnie wskazał, że zgodnie art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 u.p.z.p. 2 lutego 2021 r. wystąpił do zarządcy drogi o uzgodnienie inwestycji po korekcie z [...] października 2020 r., przesyłając [...] stycznia 2021 r. kopię mapy z projektowanymi liniami rozgraniczającymi ul. [...], określonymi przez Zespół Inwestycji i Spraw Liniowych BAPP. Dalej zaznaczył, że [...] grudnia 2020 r. wpłynęło ponaglenie, które przekazano SKO, które postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. uznało je za nieuzasadnione. Organ podniósł, że od 28 marca 2018 r. do 16 listopada 2018 r. oraz od 27 października 2020 r. do 27 listopada 2020 r. postępowanie było zawieszone, a więc nie biegły terminy (art. 103 k.p.a.). Dalej wskazał, że pismem z 12 sierpnia 2020 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 11 września 2020 r., a 10 września 2020 r. zawiadomił strony o zebraniu dowodów i wydaniu decyzji, po upływie terminu na zapoznanie się z aktami. Podkreślił, że strony były informowane o wszystkich czynnościach organu w celu zakończenia postępowania. Ponownie zaznaczył, że do wydłużenia postępowania w znacznym stopniu przyczynił się sam skarżący, kilkukrotnie modyfikując wniosek, składając wniosek wymagający uzupełnienia. Ponadto, dwukrotnie wnosił o zawieszenie postępowania, i przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień. Podniósł, że 27 lutego 2020 r. i 10 września 2020 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego, a zatem już wówczas przygotowany był projekt decyzji. Dlatego twierdzenie, że organ jest bezczynny, podejmuje pozorne i zbędne działania jest nieprawdziwe. W piśmie z 8 marca 2021 r. skarżący podtrzymał uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności ewentualnie uznania, że postępowanie prowadzono rażąco przewlekle oraz zobowiązania do niezwłocznego załatwienia sprawy. Zaznaczył, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożył w dniu 2 lutego 2018 r. Organ jednak nie wydał decyzji. Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu zwłoka w działaniu organu może dotyczyć dwóch sytuacji – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia skargi jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W tej sprawie skarga jest dopuszczalna, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu ponaglenie (data wpływu 23 grudnia 2020 r.). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i terminie. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i przypadków, gdy czynności wprawdzie podjął, ale nie wydał stosownego aktu. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają przy tym znaczenia powody, dla których organ nie podjął działań. Chodzi o niezałatwienie sprawy, pomimo istnienia ustawowego obowiązku. W art. 35 § 1 i 2 k.p.a. ustawodawca zobowiązał bowiem organy do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Podkreślić też trzeba, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ma obowiązek zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku niezałatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W świetle powyższych regulacji Sąd stwierdza, że Zarząd Dzielnicy [...] pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji, nie ulega bowiem wątpliwości, że do dnia wydania wyroku nie zapadła merytoryczna decyzja organu załatwiająca wniosek strony. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1110/19. Sąd wskazał wprost, że w tej sprawie nie zachodziła przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd - odwołując się do art. 64 k.p.a. – podkreślił, że tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia określone wymogi dotyczące wniosku, organ może żądać ich spełnienia. Pismo z 27 listopada 2018 r. skierowane w toku postępowania do skarżącego nie było wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż te uzupełniono, ale było wezwaniem do złożenia wyjaśnień, co wynika z treści i podanej podstawy prawnej (art. 50 § 1 k.p.a.). Organ w tym trybie wezwał w istocie do sprecyzowania żądania (w zakresie przedmiotu żądania oraz doprecyzowania dostępu do drogi publicznej, zagwarantowania wystarczającego uzbrojenia terenu). Wezwanie to powinno być dokonane pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku w przypadku niespełnienia żądania. Sąd wskazał, że wniosek był wystarczający zarówno do wszczęcia postępowania, jak i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie określa wymogu dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istniejącej lub projektowanej infrastruktury, ale wyłącznie obowiązek opisania inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na wodę, energię oraz potrzeby infrastruktury technicznej. Niezłożenie takiej dokumentacji nie stanowi zatem braków wniosku, ale podlega merytorycznej ocenie, czy zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W takiej sytuacji nawet niezłożenie żądanych dokumentów nie uprawniałoby organu do zaniechania merytorycznego rozpoznania wniosku. Niemniej skarżący takie dokumenty złożył. Sąd – w powołanym orzeczeniu zaznaczył - że organ nie jest uprawniony do unikania merytorycznej oceny wniosku dotyczącego niewątpliwie inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, że część żądania, w jego ocenie, nie wymaga uzyskania takiej decyzji. Nie było zatem żadnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela i zauważa, że akta sprawy zostały zwrócone przez Sąd do organu w dniu [...] listopada 2019r. Tym samym między [...] listopada, a [...] grudnia 2019 r., kiedy to skarżący skorygował wniosek, organ miał obowiązek wydać decyzję merytoryczną. W konsekwencji stwierdzając, że zaistniała bezczynność miała charakter rażący Sąd miał na uwadze, że postępowanie toczy się od 2 lutego 2018r. - a nawet wyjąwszy oba okresy zawieszenia, czy okres przekazania akt do Sądu, jak i korekty wniosku - wielokrotnie przekracza terminy określone w art. 35 k.p.a. W judykaturze i piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, jednak musi on posiadać dodatkowe cechy niż określane jako zwykłe naruszenie. Nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, ale musi być ono nie tylko znaczne, ale i w sposób oczywisty pozbawione uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). Okoliczności tej sprawy pozwalają uznać, że doszło do takiego naruszenia prawa. Z podanych przyczyn Sąd wymierzył organowi grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny jest bowiem oddziaływanie na organ mobilizujące, prewencyjne oraz represyjne. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinującym, który powinien być stosowany w nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Pomimo wielu działań podejmowanych przez organu można bowiem dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a , § 2 p.p.s.a.., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.