VII SAB/Wa 32/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi I J i M K na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz I J i M K kwoty po 100 ( sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego. VII SAB/Wa 32/19 UZASADNIENIE Pismem z 18 stycznia 2019 r. I J i M K (dalej: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes Urzędu") w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] praw pasażerów określonych w art. 7 ust. 1a oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w wypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 s.1, 2004, s.1, dalej: "rozporządzenie (WE) nr 261/2004"), w związku z odwołaniem lotu z dnia [...] lipca 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...] który miał zostać wykonany na trasie [...]. W przedmiotowej sprawie skarga pasażerów wpłynęła do organu w dniu 8 października 2018 r. Istota żądań w niej zawarta sprowadzała się do stwierdzenia przez Prezesa Urzędu, że przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Pismem z 11 grudnia 2018 r. pasażerowie wnieśli ponaglenie wskazując, że postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte. Następnie, pismem z 22 stycznia 2019 r., organ zawiadomił pasażerów o wszczęciu postępowania administracyjnego. Powyższe zawiadomienie zostało odebrane przez pełnomocnika pasażerów w dniu 5 lutego 2019 r. W dniu 5 lutego 2019 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga I Ja i M K na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu. Skarżący domagali się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, wyznaczenia organowi trzydziestodniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, równocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez nieuzasadnioną bezczynność organu w rozpatrzeniu wniesionej skargi na naruszenie przepisów przez przewoźnika, - art. 36 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Zawiadomieniem z 25 lutego 2019 r. Prezes Urzędu poinformował skarżących o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i wyznaczył termin siedmiodniowy do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów. Równocześnie wskazał, że z aktami sprawy można zapoznać się w siedzibie organu. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 marca 2019 r. organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Wskazał, że wniesiona skarga zawiera brak formalny w postaci braku dowodu uiszczenia wpisu od skargi. Podkreślił, że w niniejszej sprawie czas rozpatrzenia skargi wynika z olbrzymiego wpływu pism do organu. W 2017 roku wpłynęło łącznie 7776 skarg, zaś w 2018 roku 16901 skarg i wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pomimo ogromnych starań tak duży wzrost pism powoduje opóźnienia w ich rozpoznawaniu. Prezes Urzędu podniósł także, że wpływ na pracę Komisji Ochrony Praw Pasażerów mają braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. Powoduje to dodatkowe obciążenie pracą i konieczność powtórnej analizy całości akt postępowania. W chwili obecnej każdy z pracowników Komisji prowadzi łącznie około tysiąc spraw. Ponadto organ wskazał, że w dniu [...] marca 2019 r. wydana została decyzja (znak: [...]) w związku ze skargą I J i M K z [...] października 2018 r. Decyzją tą organ stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. 1a rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zostało wniesione w dniu 11 grudnia 2018r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia skarg pasażerów w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] lipca 2018r. o oznaczeniu [...]na trasie [...] tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu skargi przy czym skargi pasażerów związane z powyższym lotem wpłynęły w dniu 8 października 2018r. Pierwsza decyzja Prezesa ULC rozpoznająca powyższe skargi została wydana w dniu [...] marca 2019r., a więc po upływie prawie pięciu miesięcy od wpływu skargi. Na datę wydawania wyroku przez Sąd, w aktach sprawy znajdowała się już decyzja organu z dnia [...] marca 2019r. wydana w wyniku rozpoznania powyższej skargi, po upływie prawie pięciu miesięcy okresu od jej wpływu. W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji po rozpatrzeniu skargi pasażerów do Prezesa ULC stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z dnia [...] marca 2019r. to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru prowadzonego przez organ postępowania. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność– jest naganna lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że bezczynność postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób w którym organ pozostaje w bezczynności, nosi cechy rażącego naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Sąd przyjął tym samym, że liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez organ (w istocie: ich "niespotykany" do tej pory wzrost, jak określił to organ), może mieć znaczenie dla dokonania gradacji naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - wobec stwierdzonej bezczynności postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 202 § 2 oraz art. 206 ww. ustawy. Należy podkreślić, że z prawa materialnego wynika, że skarżący realizują prawo wspólne – prawo do zaskarżenia bezczynności w prowadzonym wspólnie postępowaniu przez organ, należy więc w takiej sytuacji orzec o kosztach według reguły stanowiącej o solidarnym zwrocie kosztów ( vide postanowienie NSA z 14 lutego 2019r. sygn.akt I OZ 24/19). Nie ulega także wątpliwości, że w sprawie została sporządzona jedna skarga przez pełnomocnika reprezentującego 2 osoby. W tej sytuacji słusznym było zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, a więc z uwzględnieniem jednokrotnego wynagrodzenia pełnomocnika ( vide postanowienie NSA z 8 marca 2019r. sygn.akt I OZ 207/19).