VII SAB/Wa 34/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak [...] oddala skargę Pismem z dnia 23 stycznia 2021 r. T. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ"), zarzucając naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm, dalej: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak [...], którą Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...]. Skarżący wskazał, że od dnia złożenia odwołania upłynęły 3 miesiące a mimo to, nie zostało ono merytorycznie rozpoznane. Podkreślił, że na skutek rażącej bezczynności organu, nie może uzyskać decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które było prowadzone z uchybieniem terminów wynikających z przepisów prawa procesowego. W ocenie skarżącego, w celu zapewnienia ochrony obywatela, oprócz stwierdzenia bezczynności, konieczne jest jeszcze zastosowanie środka prawnego, motywującego administrację do działania, a jednocześnie, zapewniającego stronie swoiste zadośćuczynienie za naruszenie prawa do terminowego załatwienia sprawy. Służą temu instytucje sumy pieniężnej i grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Oceniając całokształt działań organu można zdaniem skarżącego dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Skarżący ocenił, że organ całkowicie lekceważy obowiązki przewidziane prawem co powoduje dla skarżącego "potworny uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania do organu". Skarżący podniósł, że został pozbawiony całkowicie prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie od kilku lat. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego sprawy z całkowitą ignorancją. W związku z podniesionymi zarzutami, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,  3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. GINB w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi, organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie nie pozostawał bezczynny. Podejmował czynności w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., informując strony o braku możliwości załatwienia odwołania w terminie, o przyczynie zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ wyjaśnił, że podejmowane przez niego działania, miały na celu usunięcie przeszkód w wydaniu rozstrzygnięcia. GINB podkreślił zwłaszcza okoliczność, że organ wojewódzki przekazał odwołanie w formie uniemożliwiającej sprawdzenie, czy podanie to nie jest obarczone brakami formalnymi, tj. czy zostało ono podpisane przez skarżącego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu bądź że podpis ten został potwierdzony profilem zaufanym ePUAP. Ponadto w przekazanych aktach, brak było również akt zakończonych decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], znak: [...]. GINB wskazał również, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], stanowiła zmianę ww. decyzji, stąd też, aby dokonać wnikliwej, merytorycznej oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia niezbędnym było uzyskanie akt zawierających pierwotny projekt budowlany. Przekazane akta wpłynęły do GUNB w dniu 4 stycznia 2021 r., zaś biorąc pod uwagę konieczność zapoznania się z nimi oraz ilość wniesionych przez skarżącego zarzutów, niezbędne było przedłużenie terminu rozpatrzenia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe, za nieznajdujące podstaw należy uznać zdaniem organu twierdzenia profesjonalnego pełnomocnika, że "oceniając całokształt działań organu w niniejszej sprawie można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa". Organ podkreślił również, że nie unikał podjęcia decyzji w sprawie, a prowadzanie postępowania wyjaśniającego miało na celu zgromadzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, które nastąpiło decyzją GINB z [...] lutego 2021 r., znak: [...], stąd też nie zachodzi konieczność stosowania "dodatkowych sankcji". Zdaniem organu, biorąc pod uwagę przedstawiony w odpowiedzi na skargę przebieg postępowania odwoławczego, całkowicie niezrozumiałe wydają się twierdzenia profesjonalnego pełnomocnika o konieczności "zrekompensowania skarżącemu negatywnych przeżyć psychicznych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Pismem z dnia 17 marca 2021 r. skarżący złożył do tut. Sądu wniosek o: 1) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywny w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. 5) zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga w sprawie niniejszej była formalnie dopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem, skarżący skierował do organu w dniu 21 stycznia 2021 r. wymagane ponaglenie. Przechodząc do oceny czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy, wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że w postępowaniu wszczętym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania (lub bezczynność) kompetencja sądu ogranicza się tylko do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach ustawowych, wymienionych w art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonych na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie. Odnotowania wymaga również to, że w art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści do art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przytoczonych wyżej regulacji, należy zdaniem Sądu stwierdzić, że GINB nie dopuścił się bezczynności w postępowaniu odwoławczym, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi. Podkreślić jednocześnie należy w tym miejscu, że skarga dotyczy wyłącznie postępowania odwoławczego a zatem bezzasadna jest argumentacja skarżącego podnosząca, że od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, upłynęło już ponad 3 lata. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 listopada 2020 r. do GUNB wpłynęło pismo Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], przy którym przekazano wydruk wniesionego za pośrednictwem ePUAP odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...]. Do ww. pisma Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nie dołączono dokumentu zawierającego informację, czy ww. odwołanie zostało podpisane przez skarżącego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu bądź że podpis ten został potwierdzony profilem zaufanym ePUAP. Nie dołączono także dokumentów, zawierających informację, czy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji oraz pisma z 21 września 2020 r. zostały podpisane przez skarżącego bezpiecznymi podpisami elektronicznymi weryfikowanymi za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu bądź, że podpisy te zostały potwierdzone profilem zaufanym ePUAP. Brak było również akt postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Z wyżej wspomnianych powodów, GINB pismem z dnia 16 listopada 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 136 k.p.a. zwrócił się do Wojewody [...] o: 1. wyjaśnienie, czy podpis złożony pod ww. odwołaniem, a także pod wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności oraz pismem skarżącego z 21 września 2020 r. został zweryfikowany zgodnie z przepisem art. 20a ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 z późn. zm.), a jeśli tak to o przesłanie dokumentu zawierającego informację, że odwołanie oraz ww. wniosek i pismo zostały podpisane przez skarżącego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu bądź że podpisy te zostały potwierdzone profilem zaufanym ePUAP; 2. przesłanie kompletnych, spiętych, ponumerowanych oraz ułożonych chronologicznie akt sprawy zakończonej ww. decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...]. Jednocześnie organ w tym samym piśmie z 16 listopada 2020 r., poinformował strony, że zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., odwołanie skarżącego, zostanie rozpatrzone po otrzymaniu żądanych dokumentów lub informacji, w terminie do 16 grudnia 2020r. W dniu 27 listopada 2020 r. wpłynęło, za pośrednictwem ePUAP, pismo Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], do którego dołączono dokumenty umożliwiające weryfikację podpisów skarżącego pod wnioskiem inicjującym postępowanie i pod odwołaniem. W dniu 1 grudnia 2020 r. wpłynęło pismo Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], w którym organ wojewódzki wskazał, że oryginały akt sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przesłane wraz ze skargą kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 299/18, oddalającego skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] (sygn. akt II OSK 327/19). Pismem z 15 grudnia 2020 r., znak: [...], GiNB zwrócił się do NSA o wypożyczenie akt sprawy zakończonych ww. decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...]. Jednocześnie GiNB poinformował strony, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., że ww. odwołanie zostanie rozpatrzone po otrzymaniu żądanych dokumentów, w terminie do 15 stycznia 2021 r. W dniu 4 stycznia 2021 r. do GUNB wpłynęły żądane akta. Pismem z 15 stycznia 2021 r., znak: [...], GiNB poinformował strony, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., że ww. odwołanie zostanie rozpatrzone w terminie do 15 lutego 2021 r. W dniu 22 stycznia 2021 r. wpłynęło za pośrednictwem ePUAP ponaglenie skarżącego na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...]. W dniu 23 stycznia 2021 r., skarżący złożył do WSA w Warszawie skargę na bezczynność GINB w postępowaniu odwoławczym. Następnie, decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], GłINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...]. Przedstawiony wyżej przebieg postepowania, prowadzi do wniosku o niezasadności skargi. W ocenie Sądu, GINB, nie pozostawał bowiem bezczynny w toku postepowania odwoławczego. Pierwsze kroki proceduralne mające na celu nadanie odwołaniu dalszego biegu, organ podjął w terminie 7 dni od daty wpływu odwołania. W dalszym toku postępowania GINB, podejmował czynności w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., informując strony o niemożliwości załatwienia odwołania w terminie, o przyczynie zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Należy w pełni zgodzić się z organem, że podejmowane przez niego działania, były konieczne dla usunięcia braków uniemożliwiających nadanie odwołaniu dalszego biegu. Braki te opisane powyżej, w żadnym stopniu nie wynikały z winy organu odwoławczego. Z uwagi na podniesione w odwołaniu zarzuty, zasadne było również zwrócenie się przez organ do Naczelnego Sądu Administracyjnego o akta sprawy zakończone decyzją Starosty [...] w dnia [...] lipca 2017 r. Akta te, wpłynęły do organu w dniu 4 stycznia 2021 r. Z uwagi na konieczność zapoznania się z aktami oraz obszerność i wielość zarzutów, w pełni zasadne w ocenie Sądu, było przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia odwołania. Skarżący natomiast, nie czekając na zakończenie sprawy we wskazanym przez organ terminie czyli do 15 lutego 2021 r., wystąpił z ponagleniem ( 22 stycznia 2021 r. ), a także również przed upływem wyznaczonego przez organ terminu na rozpatrzenie sprawy, wniósł skargę ( 23 stycznia 2021 r.). Czynności te były zbędne, bowiem organ, jeszcze przed upływem ww. terminu, rozpatrzył sprawę, wydając w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję. Skarga, będąca w istocie zbędnie obszernym wyjaśnieniem przepisów dotyczących terminów rozpoznawania spraw oraz pojęcia bezczynności, nie zawiera przekonujących argumentów odnoszących się do realiów rozpoznawanej sprawy, poza wskazaniem, że od złożenia odwołania, minął okres 3 miesięcy. Wskazać jednak należy, że w tym czasie organ podejmował liczne działania, mające na celu nadanie biegu odwołaniu oraz rzetelne jego rozpatrzenie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym za nieznajdujące podstaw należy uznać twierdzenia profesjonalnego pełnomocnika, że "oceniając całokształt działań organu w niniejszej sprawie można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wobec niestwierdzenia po stronie organu bezczynności, nie mogło również dojść do uwzględnienia pozostałych żądań skarżącego. Nie zasługiwał także na uwzględnienie, niezrozumiały wniosek skarżącego o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 ( Opubl. ONSAiWSA 2020/6/79), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, GINB wydal ostateczną decyzję w dniu [...] lutego 2021 r., a zatem wniesienie skargi nie nastąpiło po zakończeniu sprawy przez organ. Taka sytuacja nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie uniemożliwia wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie zatem, mogłoby podlegałoby umorzeniu w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wniosek o umorzenie w całości postępowania sądowego przy jednoczesnym żądaniu stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny i przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest wewnętrznie sprzeczny. Z powyższych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.