VII SAB/Wa 352/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I R na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia skargi I R z dnia [...] stycznia 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej I R kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lipca 2020 r. I. R. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") w przedmiocie naruszenia praw pasażera. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] kwietnia 2019 r., Prezes ULC zawiadomieniem znak: [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. przepisu art. 7 ust. 1a rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 z 2004, s.1). W związku z niedotrzymaniem terminów na załatwienie sprawy, w dniu [...] lipca 2020 r., skarżąca złożyła ponaglenie do organu. Pismem z [...] lipca 2020 r. Prezes ULC zawiadomił skarżącą o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2020 r. Wobec powyższego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 i 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz wniosła o: 1) zobowiązanie Prezesa ULC do załatwienia sprawy w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko Prezes ULC podniósł, że po wszczęciu postępowania administracyjnego do organu wpłynęło, w dniu [...] kwietnia 2019 r., pismo przewoźnika lotniczego zawierającego wyjaśnienia w sprawie. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r. organ powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył termin do wypowiedzenia się oraz termin do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r. Po wpłynięciu ponaglenia pasażerów (co miało miejsce w dniu [...] lipca 2020 r.) Prezes ULC pismem z [...] lipca 2020 r. powiadomił ponownie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2020 r. Dalej wskazał, że w dniu [...] listopada 2020 r. wpłynęła skarga pasażera I. R., w której zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ podkreślił, że w dniu [...] listopada 2020 r. załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej znak: [...], stwierdzającej naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004. Odnosząc się do sytuacji związanej z przewlekle prowadzonym postępowaniem Prezes ULC wyjaśnił, że jego działanie nie było nacechowane złą wolą. Ponadto w związku z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego na terenie kraju od dnia 14 marca 2020 r. mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. oraz stanu epidemii z dniem 20 marca 2020 r., od 14 marca 2020 r. terminy procesowe oraz sądowe nie rozpoczęły się a rozpoczęte uległy zawieszeniu. Natomiast okres zawieszenia terminu zakończył się w dniu [...] maja 2020 r. Organ wskazał ponadto, że w 2018 r. do ULC Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, natomiast w 2019 r. ok. 7 200 skarg załatwionych w postępowaniu administracyjnym oraz kolejnych prawie 3 000 – złożonych po 1 kwietnia 2019 r. Wpływ na taką sytuację ma niewątpliwie zmiana przepisów z dniem 1 kwietnia 2019 r. w zakresie rozwiązywania sporów pasażerskich oraz wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, ogromna ilość roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa ULC. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W wyniku powyższej sytuacji, Prezes ULC niejednokrotnie zobowiązany jest do rozpatrywania skarg pasażerów, które dotyczą lotu sprzed kilku lat w stosunku do dnia złożenia skargi do organu. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu. Dalej Prezes ULC podniósł, że wpływ na pracę organu mają także braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. W konsekwencji, zdaniem organu, jego działanie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze wyżej opisaną sytuację organ jednocześnie uznał za niecelowe wymierzanie Prezesowi ULC kary grzywny lub sumy pieniężnej, które mają charakter fakultatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z [...] listopada 2020 r., znak [...], kończącej przedmiotową sprawę, orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku pasażera powoduje bowiem, iż brak jest podstawy do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargi pasażerów, w tym skarżącej, w związku z opóźnieniem lotu z dnia [...] czerwca 2015 r. na trasie [...] wpłynęły do organu w dniu [...] stycznia 2019 r. Od tej więc daty rozpoczął się bieg terminu na załatwienie sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że dopiero pismem z [...] kwietnia 2019 r. (po 3 miesiącach) Prezes ULC poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś o zebraniu materiału dowodowego pismem z [...] stycznia 2020 r. (czyli po prawie 9 miesiącach), wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2020 r. Pomimo zakończenia zawieszenia terminów w związku z epidemią (co miało miejsce w dniu [...] maja 2020 r.), organ nie zakończył postępowania. Uczynił to dopiero po ponad 4 miesiącach - po wniesionym ponagleniu z [...] lipca 2020 r. - albowiem [...] listopada 2020 r. wydał decyzję administracyjną. Nierozpoznanie przez organ skargi pasażera w terminie ustawowym a także zachowanie organu niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17), co w ocenie Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, wszczęcie postępowania administracyjnego po upływie 3 miesięcy od wpływu skargi pasażera do Prezesa ULC na przewoźnika oraz załatwienie sprawy dopiero decyzją z [...] listopada 2020 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że Prezes ULC dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt I i II sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji I - III wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt IV sentencji wyroku) orzeczono (punkt IV sentencji wyroku) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz poniesione opłaty (17 zł).