VII SAB/Wa 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi R. S. i M. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących R. S. i M. T. po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie kwotę 514 zł (pięćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. T. i R. S. (dalej jako Skarżący) jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Skarga została wniesiona w dniu [...] kwietnia 2018 r., a w jej treści sformułowano żądanie stwierdzenia prowadzenia postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi terminu 30 dni na załatwienie sprawy oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. przepisów art. 7 ust. 1b oraz 14 ust. 2 rozporządzenia 261/2004, nałożył na przewoźnika karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa, poprzez wypłatę Skarżącym po 400 EURO. Zarówno Skarżący (w dniu [...] grudnia 2017 r.) jak i przewoźnik lotniczy (w dniu [...] grudnia 2017 r.) złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezes ULC zawiadomił pełnomocnika Skarżących o terminie zakończenia sprawy wyznaczonym na dzień [...] marca 2018 r. Organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwał Skarżących do wypowiedzenia się, co do propozycji zawarcia ugody wskazanej przez przewoźnika. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący wskazali, iż nie otrzymali żadnej propozycji ugodowej, a więc nie została ugoda zawarta. W związku z niedotrzymaniem tego terminu i przewlekłością postępowania, w dniu [...] kwietnia 2018 r. Skarżący złożyli ponaglenie. Skarżący wskazali, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nierozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia jego złożenia. W przedmiotowej sprawie przewoźnik nie kwestionuje prawa wnioskodawcy do rekompensaty określonej art. 7 ust. 1b rozporządzenia (WE) nr 261/2004, wobec powyższego procedowanie sprawy przez organ II instancji, przez okres dłuższy niż 30 dni od dnia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajduje uzasadnienia. Decyzja rozstrzygająca wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy została wydana przez organ w dniu [...] maja 2018 r., nr [...]. II. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś merytorycznie o jej oddalenie. Uzasadniając ten ostatni wniosek podał m.in., że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, wydał żądaną decyzję. Wskazał również, że dłuższe rozpoznawanie niniejszej sprawy nie było wynikiem złej woli organu, a wywołane zostało potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ dość szeroko zaakcentował także znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 r. i w pierwszej połowie 2018 r., w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m.in. zwiększenia liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki w tej ostatniej kwestii zostały już podjęte). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do organu ponaglenie. IV. Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek Skarżących i [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszoinstancyjną decyzją Prezesa wpłynął do organu odpowiednio w dniu 6 i 18 grudnia 2017 r. Sąd zauważa także, że w dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezesa ULC z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. po upływie blisko pięciu miesięcy od ich wpływu oraz po wniesieniu skargi do sądu rozpatrywanej w niniejszej sprawie. W efekcie tych okoliczności, Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji), i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania (od dnia [...] grudnia 2017 r. do dnia [...] maja 2018 r.), która nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. Nie tłumaczy organu czas oczekiwania na ustosunkowanie się do "propozycji" ugodowej przewoźnika, bowiem Skarżący już w dniu [...] lutego 2018 r. wyjaśnili tę kwestię. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo niewielkie. Sąd wziął przy tym pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa ULC, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz do połowy 2018 r. wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd uznał zatem, że wprawdzie organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona rażącego charakteru. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego.