VII SAB/Wa 396/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. G. i J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania decyzji w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących L. G. i J. G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z[...] grudnia 2020 r. L. G. i J. G. (dalej: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.(dalej: "PINB") postępowania nadzorczego identyfikowanego znakiem [...]. Postępowanie zainicjowane zostało przez J. K. (dalej także: "uczestniczka postępowania") pismem ("prośbą") z .lipca 2017 r. w sprawie stanu technicznego budynku drewnianego położonego na działkach nr ewid. .i . w [...] 2. Budynek objęty przedmiotowym postępowaniem jest usytuowany na działkach nr ewid. [...] i[...], obręb 0011 M., w M. przy ul. [...] [...]i [...](według niektórych dokumentów: 40 i 42). Budynek jest przedmiotem współwłasności skarżących oraz uczestniczki postępowania ponieważ działka nr ewid. [...] stanowi własność skarżących, a działka nr ewid. [...] stanowi własność uczestniczki postępowania. Jeszcze w dniu [...]czerwca 2015 r. na wniosek J. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podjął czynności, w tym przeprowadził kontrolę ww. budynku. Część należąca do skarżących była bowiem w bardzo złym stanie technicznym. Kolejną kontrolę przedmiotowego budynku PINB przeprowadził w dniu [...] lipca 2017 r, również na wniosek uczestniczki postępowania. Mimo wycofania wniosku z [...] lipca 2017 r. przez J. K., w dniu . października 2017 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego ww. budynku drewnianego na działkach nr ewid [...][...]i [...] Z kolei, w dniu [...] listopada 2017 r. skarżący zawiadomili o katastrofie budowlanej mającej miejsce w tej części budynku, którą zajmują skarżący i wnieśli o nakazanie natychmiastowej rozbiórki przedmiotowej budowli. Wskazany budynek jest przedmiotem sporów między skarżącymi a uczestniczką postępowania od kilku lat. Z uwagi na zastrzeżenia odnoszące się do stanu technicznego budynku PINB decyzjami z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz [...] skierowanymi odpowiednio do uczestniczki postępowania oraz do skarżących, nakazał wyłączenie z użytkowania obu części budynków. Decyzja skierowana do J. K. została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...] stycznia 2018 r. i skierowana do organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Uczestniczka postępowania nie wyraziła bowiem zgody na rozbiórkę używanej przez nią części budynku, w tym także tej części budynku, która jest położona już w granicach działki należącej do skarżących. Podział budynku nie pokrywa się bowiem z granicą działem nr ewid [...] oraz [...]. W związku z decyzją organu drugiej instancji PINB przeprowadził w dniu [...]lutego 2018 r. rozprawę administracyjną w celu znalezienia rozwiązania godzącego interesy właścicieli sąsiadujących ze sobą działek. Kolejno, [...] marca 2018 r. PINB nakazał wyłączenie z użytkowania części budynku należącej do J.K.. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez [...] WINB decyzją z [...] maja 2018 r., ale jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku. Natomiast [...] czerwca 2018 r. PINB nakazał skarżącym odbudowę ściany dzielącej przedmiotowy budynek na dwie części, znajdującej się na obszarze działki będącej własnością skarżących. Powyższe decyzje nadzoru budowlanego stały się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W konsekwencji wyrokiem z 6 marca 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1770/18, Sąd oddalił skargę J. K.w przedmiocie nakazu wyłączenia części budynku z użytkowania. Sąd przesądził przy tym że cały budynek nie spełnia wymogów technicznych, które upoważniałyby współwłaścicieli do użytkowania poszczególnych części. Niedługo potem, tj. 4 lipca 2019 r. WSA w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2891/18 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych skierowanego zarówno do skarżących, jak i uczestniczki postępowania uchylił decyzję .[[...] WINB, jak i decyzję PINB i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. W dniu [...] marca 2020 r. PINB decyzją nr [...] wydaną po ponownym przeprowadzeniu postępowania na skutek wyroku WSA w Warszawie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2891/18, nakazał skarżącym odbudowę ich ściany kominowej. Organ stwierdził, że ściana ta znajduje się zarówno na działce nr ewid. [...], jak i działce nr ewid. [...] Decyzja nr [...] została uchylona przez [...] WINB w dniu[...] maja 2020 r. decyzją nr [...] i sprawa została po raz kolejny zwrócona do organu powiatowego do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia rzeczywistego stanu prawnego dotyczącego przedmiotowego budynku. W ocenie [...] WINB organ powiatowy nakazując wykonanie robót określonych w sentencji decyzji z [...] marca 2020 r. nie uwzględnił istniejącego w sprawie stanu prawnego dotyczącego nieruchomości, na których zlokalizowany jest sporny budynek. 3. Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem J. K. z [...] lipca 2017 r. Skarżący zarzucili organowi powiatowemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 2 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy i pozostawanie przez organ w bezczynności przez okres 6 miesięcy. W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania działając z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli również o zobowiązanie organu powiatowego do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji o ustaleniu stanu technicznego częściowo zawalonego budynku drewnianego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Dodatkowo, skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących (solidarnie) kwoty w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących (solidarnie) zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżących, jedyną czynnością jakiej wykonał organ było skierowanie zapytania z [...]czerwca 2020 r. do Sądu Rejonowego w S. w sprawie I Ns [...] w przedmiocie zasiedzenia, celem ustalenia stanu sprawy, tj. ustalenia, czy J.K. już zasiedziała część należącego do nich budynku. W ocenie skarżących organ nie widzi bowiem w katastrofie budowlanej zagrożenia zdrowia, czy życia ludzkiego, a jedynie indywidualny interes J. K.. W ocenie skarżących sprawa jako nieskomplikowana powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki w terminie miesiąca zgodnie art. 35 k.p.a. Wobec zaniechania przez organ jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, skarżący złożyli ponaglenie z 20 listopada 2020 r., co jednak nie przyniosło spodziewanych rezultatów. 4. Odpowiadając w dniu [...] grudnia 2020 r. na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, PINB wyjaśnił, że w związku z decyzją [...]WINB uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z [...]marca 2020 r., organ powiatowy w celu szczegółowego ustalenia istniejącego w sprawie stanu prawnego dotyczącego nieruchomości, na których zlokalizowany jest sporny budynek, niezwłocznie podjął stosowne czynności. W szczególności PINB wystąpił do Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Cywilny o informację w zakresie toczącego się postępowania o zasiedzenie, tj. na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie zasiedzenia przez J.K. części działki nr ewid... W odpowiedzi organ powiatowy uzyskał w dniu. lipca 2020 r. informację, że sprawa jest w toku, a najbliższy termin rozprawy wyznaczony został na . sierpnia 2020 r. Z informacji uzyskanych przez PINB wynika, że sprawa ta nie zakończyła się prawomocnie, a w ocenie organu jej wynik ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Od wyniku sprawy zależy w istocie ustalenie stanu prawnego występującego w sprawie, w szczególności w zakresie własności działek, na których posadowiony jest budynek, a tym samym obowiązków właścicieli. W ocenie organu wynik postępowania toczącego się przed sądem powszechnym jest więc zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. PINB wyjaśnił, że nie dopuścił się więc przewlekłego prowadzenia sprawy, podejmując czynności niezbędne dla jej rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia. Organ nie tylko dążył do szczegółowego, zgodnego z prawem wyjaśnienia sprawy i rozstrzygnięcia, ale również nie był bierny, podejmował czynności prowadzące do zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 5. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. z 2020 r. poz. 190 i 568) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów prawa materialnego. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Rozpatrując sprawę prowadzoną ze skargi L.i J. G. w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB Sąd uznał, że należy stwierdzić bezczynność organu administracji. Niezależnie bowiem od szczegółowej oceny prowadzonego postępowania, w tym zwłaszcza rozstrzygnięcia, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa, czy też nie, kluczowym elementem sprawy jest fakt, że do dnia złożenia przez skarżących skargi do Sądu nie zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie odbudowy ściany dzielącej faktycznie przedmiotowy budynek na dwie samodzielne części oraz odbudowy komina umiejscowionego we wskazanej ścianie działowej (a zarazem ścianie nośnej). Jednocześnie w ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez organ należałoby uznać za przewlekłe. Niewątpliwie, kolejne rozstrzygnięcia PINB (wspomniane w części pierwszej uzasadnienia) były zaskarżane w drodze odwołań do .[[...] WINB jako organu drugiej instancji, a także, dwukrotnie, do sądu administracyjnego. Wiązało się to z przekazywaniem przez PINB organowi wyższemu oraz sądom akt administracyjnych w sprawie. Dlatego przez stosunkowo długie okresy PINB – jak twierdził – nie mógł samodzielnie kontynuować postępowania, ponieważ akta sprawy obejmujące materiał dowodowy znajdowały się poza siedzibą organu. Sąd nie jest przekonany do zasadności argumentu przedstawionego przez PINB. W sytuacji, w której spór sąsiedzki między właścicielami dwóch sąsiednich działek i budynku położonego na częściach obu działek okazał się już w 2017 r. bardzo trudny do rozstrzygnięcia, organ powiatowy mógł się pokusić o wykonanie kopii akt administracyjnych tak, aby przekazanie ich innemu podmiotowi zgodnie z obowiązującym prawem nie prowadziło do faktycznego wstrzymania postępowania. Podobnie, zapobiegając zarzutom o przewlekłości prowadzonego postępowania, organ powiatowy mógł rozważyć zawieszenie tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Cywilny sprawy o zasiedzenie na rzecz rodziców J.K. tej części działki nr ewid. .[[...] na której znajduje się fragment tej części budynku, którą uczestniczka postępowania faktycznie zajmuje. Z okoliczności sprawy wynika, że ustalenie kluczowej okoliczności prawnej, a mianowicie tożsamości osoby, której przysługuje tytuł do tego niewielkiego fragmentu działki nr ewid. [...], na którym znajduje się użytkowana przez J.K. część przedmiotowego budynku mieszkalnego, może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od rozstrzygnięcia tej sprawy zależy bowiem ustalenie adresata decyzji w przedmiocie rozbiórki lub przedmiocie wykonania innych robót budowlanych, np. odbudowy ściany kominowej. Mimo takich okoliczności sprawy, PINB nie zawiesił postępowania nadzorczego prowadzonego już po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2891/18. Takiej czynności, jaką mogło być zawieszenie postępowania, PINB nie dokonał również po decyzji [...]WINB z [...]maja 2020 r., którą organ drugiej instancji uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę organowi do ponownego rozstrzygnięcia. Należy przy tym dodać, czego nie podkreślił PINB w odpowiedzi na skargę L i G, że postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., sygn. akt I Ns[...], Sąd Rejonowy w [...][...]Wydział Cywilny po rozpoznaniu w dniu 8 października sprawy z wniosku J.K., rozstrzygnął po myśli wnioskodawczyni sprawę o zasiedzenie działki nr ewid. [...] o powierzchni 0,0072 ha wyodrębnionej z działki nr ewid. [...] należącej obecnie do skarżących. Prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] zostało przesłane do PINB przez pełnomocnika uczestniczki postępowania w dniu 10 grudnia 2010 r. Mimo że istotna okoliczność prawna została rozstrzygnięta PINB do dnia 22 grudnia 2020 r. tj. do dnia odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania nie rozstrzygnął sprawy. Dodatkowo, do dnia wydania wyroku w rozpatrywanej sprawie, do Sądu nie wpłynęła żadna informacja o rozstrzygnięciu sprawy. W tym stanie rzeczy należało uznać, że brak rozstrzygnięcia sprawy od czerwca 2020 r. (zwrot akt po decyzji uchylającej [...] WINB) do grudnia 2020 r. (wniesienie skargi przez L.i J. G. do Sądu) ma charakter przewlekłego postępowania i w rezultacie bezczynności organu administracji. Uzasadnienia dla rozstrzygnięcia Sądu nie podważa fakt wystosowania przez PINB zapytania do Sądu Rejonowego w S. o wynik postępowania w przedmiocie zasiedzenia części działki nr ewid.[. Pismo organu do Sądu Rejonowego zostało bowiem skierowane dopiero [...] października 2020 r. Z akt sprawy nie wynika też fakt dokonywania przez organ innych czynności w sprawie. W przedstawionym stanie rzeczy Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pierwszej kolejności i zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w M.w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Stwierdzając, że PINB dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej Sąd wziął pod uwagę przedstawione wcześniej okoliczności postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB po wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2891/18. Wbrew skarżącym nie nożna było w rozpatrywanej sprawie uwzględniać wcześniejszych etapów postępowania, gdyż kończyły się one rozstrzygnięciami organu powiatowego, choć żadne z nich nie stało się ostateczne. Wcześniejsze etapy postępowania w przedmiocie stanu faktycznego, rozbiórki lub robót budowlanych przy przedmiotowym budynku zostały omówione w części pierwszej niniejszego uzasadnienia, w celu wskazania kontekstu w jakim należy oceniać prowadzenie przez PINB postępowania od czerwca 2020 r. 7. Oprócz zasadniczego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności organu, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ rzeczywiście nie podejmował kolejnych czynności we właściwy sposób, ale jednak wystąpienie z pismem do Sądu Rejonowego w S. z pytaniem o wynik prowadzonego tam postępowania świadczy, że sprawa nie została całkowicie i intencjonalnie zaniedbana. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę wziął też pod uwagę złożoność spraw, zarówno w aspekcie faktycznym, jak i aspekcie prawnym. Niewątpliwie bowiem trudne do rozwiązania okazało się rozstrzygnięcie w przedmiocie użytkowania obu części drewnianego budynku i niezbędnych robót budowlanych dotyczących tego obiektu. Działo się tak ze względu na konflikt sąsiedzki między stronami postępowania administracyjnego, w którym żadna ze stron nie była gotowa nawet na najmniejsze ustępstwa na rzecz drugiej strony. Miały też miejsce próby przesądzenia sprawy metodą faktów dokonanych, jak np. zburzenie przez skarżących ściany kominowej dzielącej obie części przedmiotowego budynku. W różnym stanie technicznym znajdowały się także poszczególne części budynku: część należąca do skarżących nadaje się do natychmiastowej rozbiórki, podczas gdy część należąca do uczestniczki postępowania była w zdecydowanie lepszym stanie technicznym. Niewątpliwie też nieprosty do rozstrzygnięcia był problem prawny występujący w sprawie, a mianowicie kwestia ustalenia tytułu prawnego do tych fragmentów budynku, które miały być przedmiotem robót budowlanych. Trwało to aż do 10 grudnia, tj. do doręczenia organowi postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie zasiedzenia części działki nr ewid. [...] 8. Rozstrzygając sprawę prowadzoną na podstawie skargi na przewlekłość postępowania Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd uznał bowiem, że nie jest zasadne zasądzenie od organu na rzecz skarżących (solidarnie) kwoty w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje bowiem, że Sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego (skarżących) sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W opinii Sądu kwota na rzecz skarżących, którą miałby uiścić organ i o którą skarżący wnosili w skardze, nie jest zasadna. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, że w wyniku przewlekłego postępowania organu skarżący ponieśli jakieś dodatkowe lub szczególnie wysokie koszty. Z pewnością prowadzenie postępowania przez PINB opóźniało zamiary inwestycyjne lub podobne skarżących wobec części działki nr ewid. [...], ale główną przyczyną takiego stanu rzeczy jest konflikt między sąsiadami, a nie wyłącznie zaniedbanie organu. 9. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).