VII SAB/Wa 40/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S.O. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku S.O. o ponowne rozpatrzenie sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego S.O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. oddala skargę w pozostałym zakresie. I. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. O. (dalej jako Skarżący) jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC) w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. w W. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s.1 - dalej jako rozporządzenie nr 261/2004) w związku z lotem wykonywanym dnia [...] października 2017 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie T. ([...]) - W. ([...]), stanowiącego pierwszy odcinek podróży lotniczej na trasie T.([...]) - W. ([...]) – S. ([...]). Skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu). Skarżący wskazał, iż bezczynność organu dotyczy braku rozpoznania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwrócił przy tym uwagę, iż wysłał ponaglenie, na skutek którego został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2018 r., który nie został przez organ dotrzymany. W związku z powyższym sprawa zdaniem Skarżącego nie jest załatwiona w terminie. Poza żądaniem stwierdzenia bezczynności i w istocie nakazania rozpatrzenia wniosku, Skarżący wniósł także, na podstawie art. 149 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) o przyznanie od Prezesa ULC sumy pieniężnej w kwocie 1.720 zł oraz o zwrot kosztów. II. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś z ostrożności o jej merytoryczne oddalenie. Wskazał, że przesłanką dopuszczalności skargi, na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Droga sądowa jest zatem dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Dopiero więc złożenie ponaglenia wywiera skutek w postaci wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania. Skarżący powinien zatem przed wniesieniem skargi skierować do organu ponaglenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że poddał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowania przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Na każdym etapie prowadzonych postępowań informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, jednocześnie dokonywał czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Strony miały zapewniony czynny udział w sprawie i możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. W sprawie tym bardziej nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych takich jak np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ. Działanie Prezesa ULC w niniejszej sprawie nie jest nacechowane złą wolą, gdyż rozpoznanie sprawy pasażera w takim terminie spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ podkreślił, iż w 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło 16.901 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast od początku roku 2019 wpłynęło do ULC już około 5.000 spraw. Jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi rok. Znaczna liczba spraw już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa ULC. Organ jest zobowiązany do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań. Pomimo znacznego wzrostu liczby skarg pasażerów, organ zakończył w roku 2018 około 1.500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu roku 2017. Wpływ na pracę ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez pracowników organu ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym. Duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów procedowanych spraw. W chwili obecnej każdy z pracowników średnio prowadzi ponad 1.000 spraw. Jednocześnie Ci sami pracownicy odbierają telefony od pasażerów (ok. 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (ok. 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje często brak możliwości dotrzymania terminów załatwiania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżący skierował do Prezesa ULC ponaglenie z dnia [...] listopada 2018 r. (nadane pocztą w dniu [...] listopada 2018 r.). IV. Sąd zauważa, iż sensem wprowadzonej do polskiego porządku prawnego instytucji skargi na bezczynność organu administracji publicznej była niewątpliwie potrzeba zwalczania braku działania organu (opóźnienia bądź zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Środek ten ma za zadanie wymusić zatem na właściwym organie załatwienie sprawy. Przyjęcie odpowiedzialności organu za bezczynność wymaga ustalenia, że był on zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia czynności i wbrew temu obowiązkowi działań takich nie podejmuje. Nadto podkreślenia wymaga, iż Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (względnie daty orzekania, jeżeli rozstrzyga sprawę na posiedzeniu niejawnym). W związku z tym należy przypomnieć, iż pojęcie bezczynności nie zostało bliżej sprecyzowane na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co nie może dziwić zważywszy na wielość i różnorodność postępowań administracyjnych oraz łączącą się z tym nieodzownie ich odmienność proceduralną. Uwzględniając jednakże pewną uniwersalną istotę bezczynności można powiedzieć, że zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie zwraca uwagę, iż zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie - tak art. 12 § 2 k.p.a. Organy zobowiązane są zatem prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Z kolei terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być zatem załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Jednocześnie, z uwagi na wspomnianą już różnorodność spraw administracyjnych i potrzebę czynienia wyjaśnień, w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Organ pozostaje więc w bezczynności, co do zasady w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (rzetelne poinformowanie o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że miała w niej miejsce bezczynność organu bowiem organ nie załatwił sprawy (nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w terminie ustawowym (przyjmując nawet wydłużenie tego terminu do dwóch miesięcy), w zasadzie nie podejmując, poza minimalnymi reakcjami w postaci informacji o przedłużeniu terminu bez wskazania uzasadnionych powodów takiego działania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy (w trybie remonstracji) bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił co do zasady miesiąc od dnia wpływu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek ten (po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r.) wpłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r. O ile więc pierwszy etap sprawy (postępowanie "pierwszoinstancyjne") przeprowadzono w sposób, który w żadnym razie nie może budzić zastrzeżeń - skargę na przewoźnika złożono w dniu [...] lutego 2018 r., postępowanie wszczęto w dniu [...] lutego 2018 r., zaś decyzję wydano już w dniu [...] marca 2018 r. o tyle postępowanie "odwoławcze" przeprowadzono w sposób wadliwy, co wskazuje na bezczynność organu w tym zakresie. Otóż po wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w dniu [...] kwietnia 2018 r.) organ wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. zawiadomienie informujące o zwłoce w zakończeniu sprawy i wyznaczające nowy termin załatwienia na dzień [...] sierpnia 2018 r. Termin ten nie został dochowany i w dniu [...] listopada 2018 r. organ poinformował o nowym terminie rozstrzygnięcia określonym na dzień [...] grudnia 2018 r. Również i ten termin nie został dochowany. Dopiero na skutek wniesienia skargi na bezczynność do tutejszego Sądu (z dnia 4 marca 2019 r.) Prezes ULC w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję "drugoinstancyjną" nr [...]. W tych realiach sprawy Sąd przyjął, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Żądanie zobowiązania organu do wydania aktu wynika przy tym z istoty złożonej skargi, choć wprost nie jest sformułowane. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna bezczynność (liczona od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r.), która nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. Nie tłumaczy oczywiście organu samo tylko informowanie o przedłużeniu postępowania, zaniechane w końcowym etapie sprawy (po ostatnim zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2018 r. brak dalszych informacji). Organ nie udokumentował jakichkolwiek czynności podejmowanych w sprawie, które uzasadniałyby jego przedłużenie. Dokonując oceny, co do braku rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd wziął jednak pod uwagę, że dla jej przyjęcia nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczące, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, przy czym żadne okoliczności tego stanu nie biorą w obronę. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo niewielkie, biorąc pod uwagę okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące przede wszystkim na znaczny i niespodziewany wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), który jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, a zatem zdarzenia niezależnego od organu, które spowodowało lawinowy wzrost liczby spraw. Sąd uznał zatem, że wprawdzie Prezes ULC dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona charakteru rażącego. Choć naruszył przepisy o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (w końcowej fazie postępowania), to niemniej nie można uznać, iż uchybienie w tym względzie ma rażący charakter. Zdaniem Sądu znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw ma kluczowe znaczenie tak dla braku rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności jak i odmowy przyznania Skarżącemu żądanej sumy pieniężnej w kwocie 1.720 zł, w żaden sposób nie wyjaśnionej, a jak można jedynie przypuszczać, mającej odpowiadać kwocie żądanego odszkodowania 400 EURO (400 EURO x 4,3 zł). Sąd w związku z tym oddalił skargę w tym zakresie (żądania przyznania wskazanej kwoty pieniężnej), o czym orzeczono w pkt V sentencji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnił skargę o czym orzekł jak w pkt I-III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.