VII SAB/Wa 41/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 26 kwietnia 2016 r. S. M., zwany dalej "skarżącym", złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., zwanego dalej "PINB", w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia na działce nr ew. [...], obr. [...], położonej w Z. k/W., przy ul. W. Według skarżącego skarga na bezczynność organu dotyczyła postanowienia PINB nr [...] w W., sprawa PINB w P., znak: [...], przy czym skarżący uzasadniał skargę brakiem rozpatrzenia skargi z dnia 27 stycznia 2016 r. Skarga została złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący jest właścicielem działki leśnej w Z. przy ul. W. i ul. O. w obrębie [...] nr ew. [...]. W piśmie z dnia 8 lutego 2012 r. skarżący złożył skargę do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie postawienia na ww. działce należącej do skarżącego ogrodzenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, M. M., zwanego dalej "inwestorem". Ogrodzenie zostało zbudowane bez pozwolenia skarżącego oraz bez uzyskania wymaganych zezwoleń lub bez dokonania odpowiednich zgłoszeń. Wymieniona skarga z dnia 8 lutego 2012 r. było przedmiotem różnych czynności i aktów organów administracji i czynności. Między innymi w dniu [...] listopada 2013 r. PINB postanowieniem nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania ogrodzenia działki nr ewid. [...] od strony ul. W. i ul. O. Zdaniem organu wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku prowadzonego ponownie postępowania nadzorczego, w dniu [...] października 2014 r., PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...]., nakazującą inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia na działkach nr [...] oraz na działce skarżącego, nr ewid. [...]. Z uwagi na niewykonanie nakazu rozbiórki przez zobowiązanego inwestora, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne i w dniu 7 maja 2015 r. inwestorowi doręczono tytuł egzekucyjny. Jednocześnie w dniu [...] sierpnia 2015 r. PINB nałożył na inwestora grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku prawnego. W dniu 12 sierpnia 2015 r. skarżący złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w P. w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z dnia [...] października 2014 r. nakazującą dokonanie rozbiórki ogrodzenia z paneli drewnianych na działce przy ul. W. w Z. (k. 19 akt PINB w sprawie [...]). Po rozpoznaniu skargi, organ wojewódzki w dniu [...] października 2015 r. wydal postanowienie nr [...], znak: [...], którym na podstawie art. 54 § 2 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.e.a." oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", oddalił skargę S. M. Organ wojewódzki stwierdził, że dokonał zbadania czynności, podjętych przez PINB w trakcie postępowania egzekucyjnego na podstawie wymienionego wyżej tytułu egzekucyjnego. W rezultacie WINB nie stwierdził podstaw do uznania, że organ powiatowy prowadzi postępowanie w przedmiotowej sprawie sposób przewlekły. Z tego powodu skargę złożoną przez S. M. należało uznać za bezzasadną. Organ wojewódzki podkreślił jednak, że wydane postanowienie nie zmienia faktu, iż organ powiatowy powinien nadal prowadzić postępowanie egzekucyjne bez zbędnej zwłoki. Skarżący nie może być przy tym informowany o szczegółach postępowania egzekucyjnego, gdyż jego stronami są wierzyciel (tzn. organ egzekucyjny) oraz zobowiązany. WINB uzasadnił swoje stanowisko poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SAB 129/00. Postanowienie WINB nr [...] zawierało również pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od dnia doręczenia aktu skarżącemu. Skarżący nie złożył jednak zażalenia ani nie sięgnął po nadzwyczajne środki zaskarżenia przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast w dniu 14 października 2015 r. skarżący wystosował do PINB pismo z żądaniem zastosowania przez organ środków administracyjnych mających na celu przyspieszenie toczącej się egzekucji. Ze względu na brak oczekiwanej reakcji organu i trwającego stanu niewykonania nakazu rozbiórki, skarżący, w dniu 27 stycznia 2016 r. złożył do WINB kolejną skargę na przewlekłość postępowania, wskazując jako podstawę swojego żądania art. 54 § 2 u.p.e.a.. W związku ze zmianą przepisów, a w szczególności art. 54 § 5 u.p.e.a., WINB w dniu 15 lutego 2016 r. przekazał skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powołany przepis stanowił bowiem, że "W sprawie skarg, o których mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie." O dokonanej czynności WINB skarżący został powiadomiony pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Po otrzymaniu ww. powiadomienia skarżący w dniu 3 marca 2015 r. wystąpił do PINB z kolejną skargą [na przewlekłość postępowania] na podstawie – jak wskazywał skarżący – art. 54 § 2 u.p.e.a. Uzasadniając konieczność podjęcia przez organ egzekucyjny odpowiednich działań skarżący wskazywał fakt wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Ze względu na brak podjęcia czynności egzekucyjnych przez PINB, skarżący, w dniu 1 kwietnia 2016 r. ponownie wystąpił do organu wojewódzkiego ze skargą na przewlekłość postępowania, która w dniu 8 kwietnia 2016 r. została również przesłana do PINB. Według oświadczenia skarżącego, do dnia 26 kwietnia 2016 r., tzn. do dnia złożenia skargi do Sądu, czyli w okresie dłuższym niż dwa miesiące, PINB nie podjął żadnych właściwych działań, w tym nie wydał żadnego aktu administracyjnego, mającego na celu zrealizowanie celów postepowania egzekucyjnego i wykonanie nakazu rozbiórki ww. ogrodzenia. Zdaniem skarżącego, przedstawione wyżej okoliczności świadczą o tym, że organ egzekucyjny naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Ze względu na przekonanie o naruszeniu wymienionych przepisów, skarżący wnosi o: 1) zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi dot. skargi skarżącego z dnia 27 stycznia 2016 r.; 2) zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) wymierzenie PINB grzywny z tytułu zarzucanej bezczynności. W odpowiedzi na skargę skarżącego z dnia 26 kwietnia 2016 r., doręczoną organowi w dniu 10 maja 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. wyjaśnił, że w sprawie wskazanej przez skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne. Według PINB ostatnim aktem wydanym w tym zakresie było postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego. W związku z powyższym, organ powiatowy wnosi o odrzucenie skargi. Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. skierowanym do Sądu, skarżący stwierdził, że jego skarga "nie dotyczy egzekucji w oparciu o decyzję [rozbiórkową] nr [...]", lecz faktu niepodjęcia przez PINB "stosownego aktu administracyjnego" odnoszącego się do samej skargi na przewlekłość postępowania złożonej na podstawie art. 54 §2 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, mimo różnych wcześniejszych aktów i czynności stron, przedmiotem postępowania jest skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., złożona przez skarżącego w dniu 26 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 54 i innych przepisów powołanej już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; [...] 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę jest zatem właściwy do jej rozstrzygnięcia. Jednakże warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie służących stronie w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia (art. 52 p.p.s.a.), do których należy zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie stosownie do art. 37 k.p.a. W swojej skardze skarżący nie zwrócił uwagi lub nie przyznał, że już w dniu 12 sierpnia 2015 r. skarżący złożył do [...] WINB skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w P. w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. nakazującą dokonanie rozbiórki ogrodzenia na działce przy ul. W. w Z. Po rozpoznaniu tej skargi, WINB, w dniu [...] października 2015 r. wydal postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 54 § 2 i 5 u.p.e.a. oddalił skargę skarżącego. Oddalenie skargi przez organ administracji stanowi rozstrzygnięcie kwestii zarzucanej bezczynności organu co do meritum. Jak wskazano wcześniej, postanowienie WINB nr [...] zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od dnia doręczenia aktu skarżącemu. Skarżący nie złożył jednak zażalenia, ani nie sięgnął po nadzwyczajne środki zaskarżenia przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że skarżący nie spełnił warunku wyczerpania służących stronie w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia. Prowadzi to do wniosku, że złożenie skargi na bezczynność organu do Sądu jest w przypadku skarżącego niedopuszczalne. Sąd zwraca uwagę na właściwe rozumienie przepisów powoływanej wyżej ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie bardzo wyraźnie formułowane są dwie tezy kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Po pierwsze, podkreśla się, że art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a., na które w rozpatrywanej sprawie powołuje się skarżący, nie mają charakteru materialnoprawnego, ponieważ zawarta w nim norma nie nakłada na jego adresatów określonych obowiązków lub uprawnień materialnoprawnych. Jest to typowy przepis proceduralny, kreujący określone uprawnienie procesowe zobowiązanego skoro stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1244/10 oraz z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II FSK 453/06; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1580/07). Oznacza to, że podmiot, który wnosi do sądu administracyjnego o stwierdzenie bezczynności organu lub przewlekłości postępowania musi wykazać, że spełnił wszystkie formalne warunki prowadzenie postepowania sądowoadministracyjnego w tym przedmiocie. Po drugie, w orzecznictwie sądów wyraźnie i zgodnie wskazuje się, że nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne lub skargę na bezczynność bądź przewlekłość postępowania traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. Skarga uregulowana w art. 54 u.p.e.a. nie może stanowić konkurencyjnego środka zaskarżania w stosunku do innych środków prawnych przewidzianych w ustawie z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także w ogólnych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 3192/10, z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 644/08 oraz z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3474/06). Nie może być zatem tak, że zamiast zgodnie z pouczeniem skarżyć (w drodze zażalenia na podstawie art. 141 k.p.a.) postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalające skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB, skarżący będzie wnosił kolejne skargi trwając w swoim przekonaniu, że przewlekłość jest oczywista. Korzystanie ze środków przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego wymaga stosowania ich zgodnie z ich brzmieniem, systematyką, logiką i wartościami wyrażanymi przez konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa. Nieprzyjmowanie takich zasad musi prowadzić do tego, że żądania podmiotu skarżącego działania lub zaniechania organów administracji nie mogą być chronione i uwzględniane. Omawiane zasady mają bezpośrednie zastosowanie do działań skarżącego w kwestii toczącego się postępowania egzekucyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. W. w Z. Skoro skarżący nie wniósł zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2015 r. oddalające wcześniejszą skargę na przewlekłość postępowania PINB, to tym samym nie spełnił warunku wyczerpania służących stronie w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia. Złożenie skargi z dnia 26 kwietnia 2016 r. jest zatem niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne.