VII SAB/Wa 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia oddala skargę Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowej w W., zawartej w piśmie z [...] lipca 2017 r., jest bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że w dniu [...] września 2015 r. skierowała do Prezydenta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia o uzyskaniu milczącej zgody na realizację inwestycji (na podstawie dokonanego przez nią w dniu [...] czerwca 2015 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych), kierując się upływem 30-dniowego terminu, jaki był wówczas przewidziany na wniesienie sprzeciwu przez organ. Pismem z [...] października 2015 r. znak:[...], organ poinformował Spółkę, że w sprawie wydano decyzję o sprzeciwie w dniu [...] sierpnia 2015 r. Na powyższe pismo skarżąca w dniu [...] października 2015 r. wniosła zażalenie przyjmując, że stanowi ono postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wojewoda [...] po rozpoznaniu tego zażalenia, postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia, wskazując, że pismo Prezydenta [...] nie miało charakteru postanowienia, wobec czego zażalenie nie przysługiwało. Jednocześnie stwierdził, że organ prawidłowo wywiązał się ze swojego zadania udzielając w piśmie z [...] października 2015 r. odpowiedzi na temat stanu sprawy. Zdaniem Wojewody[...], pismo Spółki z [...] września 2015 r. nie było wnioskiem o wydania zaświadczenia, a prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Na powyższe postanowienie Wojewody, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 319/16 oddalił skargę. Jednocześnie Sąd w wyroku tym wskazał, że "jeżeli Skarżąca spółka przyjmie, że Prezydent [...] nie rozpoznał jej wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] września 2015 roku, ponieważ nie wydał w tym przedmiocie postanowienia, to może rozważyć wszczęcie procedury związanej z zarzutem bezczynności tego organu". Przyjmując za zasadne rekomendacje Sądu, skarżąca pismem z [...] marca 2017 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta[...]. Wojewoda[...], załatwił to zażalenie postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., odmawiając wyznaczenia Prezydentowi [...] terminu do załatwienia sprawy; jednocześnie przyjął, że Prezydent[...] załatwił pismo skarżącej z [...] września 2015 r., udzielając na nie pisemnej odpowiedzi. Skarżąca stwierdziła, że z taką oceną organu wyższego stopnia nie zgadza się i wskazała na bezczynność Prezydenta[...], wobec nie rozpoznania do dnia wniesienia skargi, jej wniosku z [...] września 2015 r. o wydanie zaświadczenia. W konsekwencji skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 35 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i art. 219 tej ustawy poprzez niewydanie zaświadczenia, ewentualnie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, -art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, -art., 6, art. 8, art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, co naruszyło zasadę legalności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła: o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie było podstaw do wydania zaświadczenia czy postanowienia odmawiającego jego wydania, albowiem skarżąca Spółka nie złożyła wniosku w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach sprawy nie sposób zarzucić organowi stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia. Na wstępie zważyć jednak należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), wyczerpała tryb zaskarżenia. Pismem z 22 marca 2017 r. -skierowanym do Wojewody [...]- wniosła bowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a to na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym, Dz. U. z 2016 r., poz. 23), i w związku z bezczynnością Prezydenta [...] w rozpatrzeniu jej wniosku z [...] września 2015 r. o wydanie zaświadczenia o uzyskaniu milczącej zgody na realizację zgłoszonej inwestycji. Zważyć też trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a., a jako tak określona – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a to: w zw. z art. 219 k.p.a., jak i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić zaś trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności. I tak, Sąd zauważa, że rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] września 2015 r. o wydanie, jak twierdzi skarżąca, zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. W sprawie bezsporne jest, że zaskarżony organ nie prowadził postępowania we wskazanym trybie, i nie wydał zaświadczenia, czy postanowienia o odmowie jego wydania na podstawie art. 219 k.p.a. Co jednak istotne, wskazane pismo skarżącej z [...] września 2015 r. nie stanowiło wniosku w ww. zakresie. W tymże piśmie, skarżąca Spółka zwróciła się bowiem jedynie "z prośbą o potwierdzenie w drodze pisemnej nie wniesienia sprzeciwu do ww. zgłoszenia". W żadnym miejscu tego pisma, nie wskazała natomiast na tryb uregulowany w art. 217 i nast. k.p.a. Nie podała, że wnosi o wydanie zaświadczenia, nie przywołała także ww. podstawy prawnej, nie posłużyła się również tego rodzaju zwrotem, który sugerowałby inny charakter żądania (niż przyjęty przez organ w sprawie), a oparty na ww. art. 217 Kodeksu. W konsekwencji, Prezydent [...] nie mógł ww. pisma skarżącej potraktować jako wniosku o wydanie zaświadczenia. Żaden organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony; o tym jaki charakter ma pismo/podanie decyduje wyłącznie strona. Zgodnie zaś z treścią ww. podania, skarżąca wnosiła o udzielenie pisemnej informacji dotyczącej dokonanego przez nią uprzednio, zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W konsekwencji, Prezydent [....]mógł na tę prośbę zareagować zwykłym pismem o charakterze informacyjnym, co też uczynił [...] października 2015 r. Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził, aby organ pomimo takiego obowiązku, nie wydał zaświadczenia czy postanowienia na podstawie art. 219 k.p.a., i w związku z tym, aby w sprawie istniał stan bezczynności organu w wydaniu aktu. Sąd nie stwierdził bowiem, wbrew argumentacji skargi, aby do Prezydenta [...]wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia, który to pozostawałby nadal niezałatwiony. W aktach brak takiego żądania, co istotne – nie zawiera takiego pismo skarżącej z [...] września 2015 r. Dlatego też Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu, i nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.