VII SAB/Wa 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skreślenia z rejestru zabytków działki I. umarza postępowanie sądowe; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. H. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł o skreśleniu z rejestru zabytków działkę nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,9755 ha, stanowiącą część zespołu architektonicznego-produkcyjnego gospodarstwa ogrodniczego założonego przez P. H. w [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. A. H., będący stroną postępowania, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Pismo wpłynęło do organu [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia [...]sierpnia 2012 r. organ powiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, że sprawa jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków działki nie mogła być załatwiona w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a., ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazał, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...]listopada 2012 r. Pismem z dnia [...]stycznia 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, tj. do załatwienia sprawy. W odpowiedzi organ wskazując na przyczyny niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie podał, że sprawa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków zostanie rozpatrzona w terminie do dnia [...]marca 2013r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły i pomimo wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa kolejny wyznaczony przez organ termin nie został zachowany. W związku z powyższym wniesiono o: 1. zobowiązanie Ministra do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi wyroku, 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, organ nie zajął stanowiska w sprawie przewlekłości postępowania; w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi znajdowała się decyzja z dnia [...]kwietnia 2013 r., która to decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy skreślenia z rejestru zabytków działki, utrzymał w mocy swoją poprzednio wydaną decyzję z dnia [...]czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały, nieefektywny, przedłużając termin załatwienia sprawy, bez żadnego uzasadnienia. Wprawdzie dwukrotnie informował strony, że sprawa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków działki nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 36 § 1 k.p.a., ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale jak wynika z przesłanych akt administracyjnych, w sprawie nie było prowadzone żadne postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłość postępowania jest uzasadniona, a przedmiotowe postępowanie mogło i powinno być załatwione w terminie krótszym. W ocenie Sądu Minister – wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach k.p.a. - nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Jak wskazano podawane zaś przez Ministra przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, w żaden sposób nie usprawiedliwiają przewlekłości organu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). W pkt III wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie sądu grzywna w wysokości 2.000 zł będzie na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..