VII SAB/Wa 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi (...) w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu; II. stwierdza że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez (...) przepisów rozporządzenia (...); III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących (...) kwoty po 100 (sto) złotych tytułem wpisu sądowego oraz po 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa i solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. VII SAB/Wa 45/19 UZASADNIENIE W dniu 7 marca 2019r. P. O., H. O., W. O., małoletni M. O. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych- P. O. i H. O., małoletnia A. O. reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych- P. O. i H. O., A. F., M. O.-F., J. O., P. O., małoletni A. O. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych- P. O. i J. O., małoletni M. O. reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych- P. O. i J. O., B. W., Ł. K., K. B., T. K. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o nr [...], wszczętego na podstawie skarg z [...] lipca 2017r, [...] sierpnia 2017r., [...] sierpnia 2017r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] czerwca 2016r. o oznaczeniu [...] na trasie K.- R.. Skargi pasażerów do Prezesa ULC wszczynające postępowanie wpłynęły w dniach [...]lipca 2017r, [...]sierpnia 2017r., [...]sierpnia 2017r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] czerwca 2016r. o oznaczeniu [...] na trasie K.- R.. W dniu [...] maja 2018r. Prezes ULC po rozpatrzeniu powyższych skarg wydał decyzję stwierdzająca naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. przepisu art. 7 ust 1 lit.b w zw. z art. 6 ust 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty pasażerom odszkodowania w wysokości 400 Euro dla każdego z nich oraz ustalił obowiązek usunięcie powyższych nieprawidłowości w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, jednocześnie nakładając na przewoźnika karę w wysokości 18.000 zł za naruszenie postanowień rozporządzenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli skarżący oraz przewoźnik lotniczy [...] sp. z o.o. W dniu [...] października 2018 r., w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, postanowieniem otworzył przyspieszone postępowanie układowe spółki [...] sp. z o.o. Wobec powyższego Prezes Urzędu wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2018r. o zawieszeniu postępowania. W dalszej kolejności w dniu 18 listopada 2018, do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło zażalenie pełnomocnika pasażerów na postanowienie z dnia [...] listopada 2018r. wraz z ponagleniem w związku z przewlekłością postępowania. W dniu 24 stycznia 2019 r. ukazało się ogłoszenie zgodnie, z którym Sąd Rejonowy [...] w Warszawie, [...] Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, zawiadomił, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], umorzono przyspieszone postępowanie układowe [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W. (wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS [...]). Pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., organ wydał postanowienie o podjęciu z urzędu przedmiotowego postępowania oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2019r. W dniu [...] marca 2019r. pełnomocnik pasażerów złożył skargę na przewlekłość postępowania , domagając się zobowiązania organu do wydania aktu w terminie 30 dni oraz stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] kwietnia 2019r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał decyzję nr [...] zgodnie, z którą stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b w związku z art. 6 ust 1 oraz art. 14 ust. 2 rozp. (WE) nr 261/2004, zobowiązał do wypłaty odszkodowania oraz nałożył na przewoźnika karę pieniężną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie zaś merytorycznie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie do Prezesa urzędu lotnictwa Cywilnego zostało wniesione w dniu [...] listopada 2018r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia skarg pasażerów w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] czerwca 2016r. o oznaczeniu [...] na trasie K.- R. tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu skargi przy czym skargi pasażerów związane z powyższym lotem wpłynęły w dniach [...]lipca 2017r, [...]sierpnia 2017r., [...]sierpnia 2017r. Pierwsza decyzja Prezesa ULC rozpoznająca powyższe skargi została wydana w dniu [...] maja 2018r., a więc po upływie prawie dziewięciu miesięcy od wpływu ostatniej z nich. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. został złożony przez pełnomocnika skarżących w dniu [...]czerwca 2018r. zaś przez przewoźnika [...]Sp. z o.o w dniu [...]czerwca 2018r. Jak sam organ wskazuje, postępowanie układowe w stosunku do przewoźnika zostało otwarte dopiero po upływie ponad 3 miesięcy bo [...] października 2018r., zaś postanowienie o zawieszeniu organ wydał po upływie kolejnego miesiąca bo w dniu [...] listopada 2018r. O fakcie umorzenia przyspieszonego postępowania układowego powiadomiono w formie ogłoszenia w dniu [...] stycznia 2019r., ale dopiero po upływie prawie trzech miesięcy ( [...] marca 2019r.) organ podjął zawieszone postępowanie i ostatecznie w dniu [...] kwietnia 2019r., po wniesieniu skargi na przewlekłość wydał decyzję po rozpatrzeniu wniosków złożonych w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Na datę wydawania wyroku przez Sąd w aktach sprawy znajdowała się już decyzja organu z dnia [...] kwietnia 2019r. wydana w wyniku rozpoznania powyższych wniosków, po upływie dziewięciomiesięcznego okresu od ich wpływu, z zastrzeżeniem okresu zawieszenia postępowania. W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2018r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2019r. to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru prowadzonego przez organ postępowania. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość– jest naganna lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz w 2018 r. wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Sąd przyjął tym samym, że liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez organ (w istocie: ich "niespotykany" do tej pory wzrost, jak określił to organ), może mieć znaczenie dla dokonania gradacji naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania. Sąd dokonując kwalifikacji naruszenia, za wiarygodne przyjął także wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące na potrzebę rzetelnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia toczącego się równolegle postępowania prowadzonego przez Sąd powszechny. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 202 § 2 oraz art. 206 ww. ustawy. Należy podkreślić, że z prawa materialnego wynika, że skarżący realizują prawo wspólne – prawo do zaskarżenia przewlekłego prowadzenia wspólnego postępowania przez organ, należy więc w takiej sytuacji orzec o kosztach według reguły stanowiącej o solidarnym zwrocie kosztów ( vide postanowienie NSA z 14 lutego 2019r. sygn.akt I OZ 24/19). Nie ulega także wątpliwości, że w sprawie została sporządzona jedna skarga przez pełnomocnika reprezentującego 15 osób w tym 4 małoletnie. W tej sytuacji słusznym było zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, a więc z uwzględnieniem jednokrotnego wynagrodzenia pełnomocnika ( vide postanowienie NSA z 8 marca 2019r. sygn.akt I OZ 207/19).