VII SAB/Wa 47/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIISA/Wa 234/13 oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. D. (dalej: skarżący, strona) na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie niewykonania w całości wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., oznaczonej sygnaturą VII SA/Wa 234/13. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] września 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], wszczęte na wniosek skarżącego, właściciela sąsiedniej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ, WINB, organ odwoławczy), Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 234/13 uchylił wskazaną wyżej decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wytycznych Sąd wskazał organom, że ponownie rozpatrując sprawę winny mieć na uwadze, iż dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego będą mogły stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy też zaistniała konieczność orzeczenia rozbiórki obiektu, przede wszystkim zaś ustalić prawidłowe przepisy prawa materialnego, w oparciu o które organ wyda orzeczenie merytoryczne. W związku z ww. prawomocnym wyrokiem, decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] w granicy z działką nr ew. [...] i nr ew. [...], które to rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją WINB Nr [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...]. Wyrokiem z 12 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 455/14 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. uznając, że ze zgromadzonego materiału wynika, iż nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku garażowego. Sąd zaakceptował wywody WINB, że organ I instancji prawidłowo uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, realizując tym samym wytyczne wskazane w wyroku VII SA/Wa 234/13. Wyrok WSA w Warszawie o sygnaturze VII SA/Wa 455/14 jest prawomocny, bowiem wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2309/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia WSA w Warszawie. Pismem z 16 sierpnia 2017 r. organ odwoławczy zwrócił akta postępowania I instancji oraz przekazał PINB kopię prawomocnego wyroku w sprawie VII SA/Wa 455/14. Pismem z 27 września 2017 r. skarżący złożył do WSA w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny organom: WINB i PINB w związku z niewykonaniem wyroku wydanego w sprawie VII SA/Wa 234/13. Postanowieniem z 27 lutego 2018 r. WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 143/18 odrzucił skargę skarżącego z uwagi na aktualne (od 15 sierpnia 2015 r.) brzmienie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że dopuszczalne jest wniesienie skargi jedynie na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niedopuszczalna jest natomiast skarga na niewykonanie wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności. Kolejnym pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. (data wpływu 27 kwietnia 2018 r.) skarżący złożył do WSA w Warszawie skargę na bezczynność WINB oraz PINB, polegającą na niewykonaniu w całości wyroku wydanego przez WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą VII SA/Wa 234/13, w którym wniósł o: 1) zobowiązanie ww. organów nadzoru budowlanego do wykonania w całości przedmiotowego wyroku i wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia organom akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem; 2) wymierzenie organom dotkliwej grzywny z tytułu niewykonania w całości przedmiotowego wyroku WSA; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie wyrok o sygnaturze VII SA/Wa 234/13 z 23 kwietnia 2013 r. nie został wykonany w całości, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] września 2007 r. oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. od dnia ich wydania posiadają wady prawne skutkujące ich wadliwością. Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. skarżący ponownie opisał swoje stanowisko w odniesieniu do działki nr [...], zabudowanej garażem 3-stanowiskowym z częścią gospodarczą, która nie posiada uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej. Ten prawny dostęp powinien być urządzony na działce nr [...], której skarżący jest jednym ze współwłaścicieli. W pisemnym oświadczeniu z 25 września 2018 r. skarżący w dalszym ciągu prezentował stanowisko, że organy nadzoru budowlanego obu instancji nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. On sam wielokrotnie informował ww. organy o nieprawidłowościach polegających na: - pobudowaniu na działce nr [...] budynku garażu 3-stanowiskowego z częścią gospodarczą oraz dopuszczenie go do użytkowania niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż ww. działka jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne mieszkaniowe; - braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej; - nieprzerwanym prowadzeniu w ww. garażu usług blacharsko-lakierniczych i napraw samochodowych, - nielegalnym zagospodarowaniu części działki nr [...] przez inwestorów polegającym na wykonaniu ogrodzenia i ułożeniu kostki brukowej w 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej zawarte za bezzasadne. Zdaniem WINB, argumentacja przedstawiona w skardze nie daje podstaw do uznania, że organ pozostawał w sprawie bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone spełnieniem wymogów formalnych wynikających z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżący wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania, bowiem poprzedził skargę, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.), wniesieniem pisma z 29 grudnia 2017 r., nazwanego "ponagleniem" na niewykonanie przez ten organ wyroku WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 234/13. Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. WINB przekazał ww. ponaglenie wraz z relacją z działań podejmowanych w przedmiotowej sprawie do właściwego organu – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpatrując wniesioną skargę wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji czy innego aktu (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 14/17, publ. Lex nr 2357786). Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ocenie Sądu, niezasadne jest stanowisko skarżącego, zawarte w skardze oraz kolejnych pismach dołączonych do akt sprawy sądowej, że WINB dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie o sygnaturze VII SA/Wa 234/13 z dnia 23 kwietnia 2013 r. Jak wynika z akt administracyjnych, odpowiedzi na skargę oraz ustalonego stanu faktycznego, sprawa, której dotyczy ww. wyrok została ostatecznie zakończona, zaś sądy administracyjne podzieliły ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego. Należy podzielić stanowisko organu, że jakkolwiek wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 234/13 WSA w Warszawie m.in. zobowiązał organy nadzoru budowlanego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, czy też zaistniała konieczność orzeczenia jego rozbiórki, to jednak ponownie rozpoznając sprawę PINB poczynił ustalenia (decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.), że przedmiotowy obiekt został legalnie oddany do użytkowania i nie doszło do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, które to ustalenia następnie uznał za prawidłowe również WINB (decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.), WSA w Warszawie (wyrok z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/14) oraz NSA (wyrok z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2309/15). W wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 435/14 Sąd wskazał, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., uwzględniając również ocenę i wytyczne wskazane w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 234/13. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w przedmiotowej skardze dotyczących postępowania w sprawie budynku garażowego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], Sąd akceptuje stanowisko organu, że w powyższym zakresie organ odwoławczy wypowiedział się już w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...] października 2013 r., a sądy administracyjne podzieliły stanowiska przyjęte w ww. rozstrzygnięciach przez organy nadzoru budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/14, wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2309/15). Ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, objętej wyrokiem, którego wykonania domaga się skarżący, wyłącza jej ponowną ocenę merytoryczną. Natomiast wydanie końcowego rozstrzygnięcia administracyjnego przed złożeniem skargi na bezczynność organu w tym zakresie, uniemożliwia uwzględnienie skargi. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.