VII SAB/Wa 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność S. z siedzibą w W. oddala skargę J. B. 23 lutego 2019 r. złożył skargę na bezczynność Szpitala Klinicznego [...] w [...] wskazując, że 10 stycznia 2019 r. email-em potwierdził telefoniczny wniosek o wydanie odpisu dokumentacji medycznej na potrzeby postępowania toczącego się przed ZUS o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Na potwierdzenie przesłał kopię wezwania na badanie lekarza orzecznika z [...]. 12. 2018 r. Skarżący podał, że organ następnego dnia telefonicznie odmówił nieodpłatnego wydania przygotowanych już do odbioru odpisów, czym naruszył art. 121 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 1998 Nr 162 poz. 1118 ze zm.) wskazujący, iż wydanie odpisów jest wolne od opłat. Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa za pośrednictwem ePuap pismem z 11 lutego 2019 r. Wobec informacji na stronach internetowych organu o połączeniu szpitali w Uniwersyteckie Centrum Kliniczne wezwanie przesłano na istniejący już adres ePuap Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego [...]. Według strony, do połączenia jeszcze nie doszło, gdyż przy łączeniu szpitali w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. 2011 Nr 112 poz. 654 ze zm.) przez przejęcie (zgodnie z uchwałami senatu [...] podmiotem przejmującym jest SPC Szpital Kliniczny w [...]) nie spełniono do dnia złożenia skargi warunku z art. 67 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, gdyż organu nie wykreślono z KRS. Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 149 p.p.s.a. wniósł m.in. o: 1) stwierdzenie, że organ był bezczynny w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie potwierdzonej za zgodność z oryginałami całości jego dokumentacji medycznej na potrzeby postępowania przed ZUS i Sądem Okręgowym w [...] ze skargi na bezczynność organu rentowego; 2) zobowiązanie organu do wydania nieodpłatnie ww. dokumentacji, potwierdzonej za zgodność z oryginałem w terminie 5 dni; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu stanowiła rażące naruszenie prawa; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego maksymalnej kwoty z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec znacznego opóźnienia w przekazaniu dokumentacji medycznej, jego bardzo złego stanu zdrowia i utrwalonego już orzecznictwa sądów traktujących opóźnienie w takich sprawa - nawet 5 dni - jako podstawę do wymierzenia wysokich kar administracyjnych. Szpital Kliniczny [...] w [...] (dalej Szpital) w odpowiedzi na skargę wskazał, że jest ona bezzasadna i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Szpitala, bezzasadność skargi wynika z faktu, iż organ wielokrotnie udzielał skarżącemu odpowiedzi na wniosek o nieodpłatne udostępnienie dokumentacji medycznej. Odmowa była zasadna, zatem nie może być traktowana jako bezczynność. Organ zaznaczył, że udzielił odpowiedzi pisemnej, tak na wniosek jak i na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz telefonicznie, wskazując na poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię pisma z 4 lutego 2019 r. z kopią księgi korespondencyjnej potwierdzającej nadanie listu poleconego, wydrukiem z systemu poczty polskiej oraz potwierdzeniem odbioru; poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię pozostawionej w dokumentacji pacjenta kopii pisma z 18 lutego 2019 r. z tożsamą kopią księgi korespondencyjnej. Szpital zaznaczył, że dokumentację przygotowano do odbioru już w styczniu 2019 r. Jedynym powodem jej niewydania jest nieuiszczenie opłaty, do której poboru uprawnia Szpital ustawa z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (art. 27 ust. 1 pkt 2 oraz 5 w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 4). W dacie złożenia wniosku obowiązywał Załącznik nr 13 do Zarządzenia Nr 127/2017 z 28.06.2017 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Szpitala Klinicznego [...], którego kserokopię skarżący otrzymał z pismem z 4 lutego 2019 r. Ponadto, w piśmie z 18 lutego 2019 r. przekazano stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta w sprawie ww. opłat i przypadków wydawania oryginału dokumentacji. Organ podkreśli, że kserokopia dokumentacji medycznej może zostać wydania nieodpłatnie, bezpośrednio organom rentowym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta w zw. z art. 77 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, jednak taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Odnosząc się do powoływanego w skardze art. 121 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż ustawa przewiduje zwolnienie od opłat nakładanych w związku z wydawaniem wyciągów z akt stanu cywilnego, wydawaniem zaświadczeń, składaniem pism o wydanie ww. dokumentów. Udostępnienie dokumentacji medycznej poprzez wydanie kserokopii nie należy do wymienionych kategorii. Przepis ten znajduje zastosowanie do opłat o charakterze publicznoprawnym, pobieranych przez podmioty państwowe, a nie do kosztów ogólnie rozumianych usług komercyjnych, nawet jeśli powstały w związku z postępowaniem dotyczącym świadczeń. Na marginesie organ zaznaczył, iż poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentacji medycznej została skarżącemu nieodpłatnie wydana 7 miesięcy wcześniej (na wniosek z 10 maja 2018 r.) za zgodą Dyrektora Szpitala, w związku z ubieganiem się o rentę przed szwajcarskim organem rentowym. W kwestii zaś zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa żądania natychmiastowego wydania dokumentacji medycznej, co organ interpretował jako żądanie wydania oryginału dokumentacji medycznej, to nie ma takiej możliwości w związku obowiązującymi przepisami (nie zachodziła sytuacja w której zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta). Z uwagi na powyższe Szpital stwierdził, że nie pozostawał bezczynny. Z ostrożności procesowej organ podniósł, że wymierzenie grzywny będzie sprzeczne z interesem społecznym, bowiem Szpital, podobnie jak inne państwowe placówki lecznicze, boryka się z trudną sytuacją ekonomiczną. Wykonanie sankcji uszczupli i tak niewystarczające środki przeznaczone na leczenie osób ciężko chorych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej ppsa) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie. Na gruncie przepisów ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w orzecznictwie przyjmuje się, że zakład opieki zdrowotnej jest zakładem administracyjnym, który z uwagi na unormowania stanowiące podstawę tworzenia i działalności tego rodzaju zakładów, w pewnym zakresie wykonuje funkcje administracji publicznej. Stosunek prawny pomiędzy zakładem a pacjentem odnośnie udostępniania dokumentacji medycznej jest zatem stosunkiem administracyjnoprawnym. Udostępnienie dokumentacji jest czynnością zakładu zaskarżalną do sądu administracyjnego. Obowiązek ciążący na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych podlega zatem kontroli sądów administracyjnych. Mając na uwadze wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, należy przyjąć, iż możliwość szerokiego dysponowania powyższymi informacjami sprawia, że w tym zakresie podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych należy zaliczyć do kategorii władzy publicznej (zob. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r.; sygn. akt II OZ 958/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć ponadto trzeba, że w postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność organu przedmiotem kontroli Sądu nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W konsekwencji Sąd ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym w art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym na mocy art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Jak wynika z akt sprawy, skarżący upatruje bezczynności Szpitala w wydaniu żądanej dokumentacji medycznej w związku z ubieganiem się o rentę z tytułu niezdolności do pracy w postępowaniu toczącym się przed ZUS. Zdaniem strony, dokumentacja ta powinna być wydana nieodpłatnie, co wynika z art. 121 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym wydanie ww. odpisów jest wolne od opłat. Szpital wskazał natomiast, że nie doszło do bezczynności. Żądaną dokumentację przygotowano bowiem do odbioru, jednak - stosownie do art. 27 i 28 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - jej wydanie uzależnione jest od uiszczenia stosownej opłaty. Stanowisko Szpitala Sąd podziela. Podkreślić bowiem trzeba, że sposób i zasady wydawania dokumentacji medycznej reguluje cyt. ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta – dalej ustawa. Zgodnie z art. 27 ustawy dokumentacja medyczna jest udostępniana: 1) do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych, z wyłączeniem medycznych czynności ratunkowych, albo w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, z zapewnieniem pacjentowi lub innym uprawnionym organom lub podmiotom możliwości sporządzenia notatek lub zdjęć; 2) przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku; 3) przez wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta; 4) za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej; 5) na informatycznym nośniku danych. Stosownie zaś do art. 28 ustawy za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz w ust. 3 podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może pobierać opłatę. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w powołanym przepisie nie został wymieniony pkt 3 ust. 1 art. 27 ustawy z tych przyczyn, że uprawnionymi do wydania oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu ustawodawca uczynił wyłącznie organy władzy publicznej albo sądy powszechne, a także wskazał na przypadek, gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta. Również z woli prawodawcy opłatę za udostępnienie dokumentacji medycznej ustala podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, jak stanowi art. 28 ust. 3 ustawy. Swoboda w ustaleniu opłaty ograniczona jest zatem do przypadków określonych w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 3 ustawy oraz przez określenie maksymalnej wysokości opłat, uregulowanych w art. 28 ust. 4 ustawy. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy wskazuje także okoliczności, w których nie pobiera się opłat za udostępnienie dokumentacji medycznej (wydawanie dokumentacji pacjentowi albo jego przedstawicielowi ustawowemu po raz pierwszy w żądanym zakresie i w sposób, o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 3; w związku z postępowaniem przed wojewódzką komisją do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych, o której mowa w art. 67e ust. 1; w przypadku udostępnienia dokumentacji medycznej Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji oraz Agencji Badań Medycznych). Z przytoczonych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że Szpital miał podstawę do odmowy wydania dokumentacji medycznej skarżącego - w sposób wskazany we wniosku - bez wymaganych opłat. O powyższym Szpital – w odpowiedzi na wniosek z 10 stycznia 2019 r. - udzielił odpowiedzi pismem z 4 lutego 2019 r. Kolejnej odpowiedzi udzielił w dniu 18 lutego 2019 r. po skierowaniu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z podanych przyczyn nie można zarzucić Szpitalowi – jak tego domagał się skarżący - bezczynności polegającej na niewydaniu dokumentacji medycznej w żądanej formie, skoro organ – zgodnie z wnioskiem - przygotował dokumentację, a jej wydanie zależało wyłącznie od uiszczenia przez skarżącego stosownej opłaty. Należy przy tym zauważyć, że opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej stanowi swoistego rodzaju cenę za usługę, której wysokość związana jest z kosztem faktycznie świadczonej usługi. Do kwestii tej odniósł się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 5 maja 2005 r. sygn. akt K 22/05 stwierdził, że opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej nie ma charakteru daniny publicznej, ani innego dochodu uzyskanego przez jednostki sektora finansów publicznych, nie zalicza się bowiem do świadczeń pieniężnych, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansowych publicznych Dz. U. Nr 155, poz. 1014). W zamian za poniesienie tej opłaty uprawniony podmiot otrzymuje swoistą usługę zakładu opieki zdrowotnej polegająca na konkretnej czynności technicznej sporządzenia odpisu, wyciągu, kopii. Opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej ma pewne cechy ceny za usługę, tzn. w przeciwieństwie do świadczenia o charakterze daninowym, wysokość opłata ma ścisły związek z kosztem faktycznie świadczonej usługi. W związku z tym uprawniony podmiot winien otrzymać od zakładu opieki zdrowotnej w zamian za wniesioną opłatę świadczenie wzajemne, które nie ma mniejszej wartości niż jego świadczenie pieniężne". W wyroku tym wskazano również, że ustawowo winny być uregulowane "(...) kwestie zasadnicze dla udostępnienia dokumentacji medycznej co w niniejszym przypadku oznacza ustalenie górnych granic opłaty za stronę dokumentacji medycznej (...)". Z powyższych względów, nie było podstaw do stwierdzenia że w sprawie doszło do bezczynności Szpitala. Natomiast powoływany w skardze art. 121 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazuje, że wolne od opłat są wyciągi z akt stanu cywilnego, zaświadczenia wydawane w celu ustalenia uprawnień do świadczeń oraz pisma o wydanie tych dokumentów. Ponadto osoby zainteresowane i organy rentowe są zwolnione od wszelkich opłat w sprawach świadczeń przewidzianych w ustawie, z wyłączeniem opłat ponoszonych na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, ze zm.). W przepisie tym nie ma zatem mowy o opłatach za wydanie kserokopii dokumentacji, ale opłatach administracyjnych związanych ze składaniem wniosków czy pism. Podkreślenia wymaga również to, że w art. 28 ust. 2 ustawy wprost wskazano, że nie narusza on uprawnień organów rentowych określonych w art. 77 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, 303 i 730), zgodnie z którym w sprawach świadczeń z ubezpieczeń społecznych Zakład ma prawo do nieodpłatnego korzystania z dokumentacji medycznej zakładów opieki zdrowotnej. Na koniec, tylko na marginesie Sąd zauważa, że z żadnego z dokumentów przedstawionych przez skarżącego na potwierdzenie konieczności uzyskania dokumentacji medycznej nie wynika obowiązek jej przedstawienia. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie na podstawie art. 151 ppsa - skargę oddalił.