VII SAB/Wa 49/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi T. A. na bezczynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w sprawie dofinansowania zakupu samochodu osobowego postanawia odrzucić skargę. Pismem z 26 października 2009 r. T. A. wniósł skargę na bezczynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z wnioskiem jaki skierował do PFRON. Wniosek ten dotyczył dofinansowania ze środków PFRON zakupu pojazdu samochodowego w ramach programu "S. d.". W skardze skarżący zwrócił się o zobowiązanie PFRON do "końcowego załatwienia jego wniosku o pomoc w zakupie samochodu i wydanie decyzji". W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zarządu PFRON wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), podnosząc, że skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w sprawie wniosku skarżącego o dofinansowanie w ramach programu "S. d.". Z uwagi na przedmiot skargi oraz wniosek organu o jej odrzucenie Sąd uznał, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego. Rozważając powyższe wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., określającego właściwość rzeczową sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto, w myśl § 3 cytowanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem, z przytoczonych regulacji prawnych wynika, iż kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a (art. 3 § 2 pkt 8). Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga na bezczynność organów przysługuje bowiem tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tam gdzie wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.), a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Zaznaczyć więc należy, iż skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, lex nr 552736). Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż przedmiotem skargi jest -jak twierdzi skarżący- bezczynność organu w przedmiocie nie rozpoznania jego wniosku w sprawie dofinansowania ze środków Funduszu zakupu samochodu osobowego. Wprawdzie skarżący przyznaje, że otrzymał (m.in.) pismo PFRON z [...] lutego 2009 r. informujące go o negatywnym załatwieniu sprawy (z uwagi na brak środków finansowych), natomiast domaga się niezwłocznego wydania decyzji i dokonania czynności związanych z przekazaniem środków finansowych na zakup pojazdu. Dla rozważenia i w konsekwencji oceny, czy sprawa ta podlega kognicji sądów administracyjnych niezbędne w świetle powyżej przedstawionych przepisów prawa jest ustalenie, w jaki sposób może zakończyć się postępowanie z wniosku o dofinansowanie w ramach ww. programu. Tym samym konieczne jest zwrócenie uwagi na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92 ze zm.), albowiem na podstawie przepisów tej ustawy program "S.d." został uruchomiony. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ww. ustawy, Fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a, środki Funduszu przeznacza się także na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne. Cytowany przepis art. 47 stanowił podstawę prawną uruchomienia i realizacji programu "S.d.". Realizując powyższe upoważnienie ustawowe Rada Nadzorcza uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2007 r. zatwierdziła pilotażowy program "S.d. – pomoc w nabyciu przez osoby niepełnosprawne samochodu osobowego oraz uzyskania prawa jazdy kategorii B". Na podstawie postanowień zawartych w załączniku do tej uchwały, Zarząd PFRON został upoważniony do zatwierdzenia procedur realizacji programu. Procedury te zostały przyjęte uchwałą Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2007 r., zmienioną [...]października 2010 r. oraz [...] lutego 2008 r. (co potwierdza treść odpowiedzi na skargę i akta sprawy). Jednocześnie zauważyć trzeba, iż przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych tylko w ww. art. 47 odnoszą się do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON (przewidując możliwość przeznaczania środków Funduszu na taki cel). Żaden inny przepis ustawy do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON się nie odnosi i tej kwestii nie reguluje (w żadnym zakresie). Żaden przepis omawianej ustawy nie określa przede wszystkim trybu rozpoznawania wniosków złożonych w ramach tych programów. Nie przewiduje też, aby rozpoznawanie wniosków składanych w ramach programów, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, następowało poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. W tym miejscu należy zaś zauważyć, iż tam gdzie ustawodawca uprawnia do wydawania decyzji administracyjnych Prezesa Zarządu PFRON (bo tylko on reprezentuje Fundusz na zewnątrz i może wydawać decyzje administracyjne), czyni to wyraźnie. I tak na podstawie art. 49 ww. ustawy Prezes posiada uprawnienia organów podatkowych określone w Ordynacji podatkowej w zakresie wpłat na Fundusz. Nadto, trzeba też zaznaczyć, iż z zatwierdzonych uchwałą Zarządu PFRON procedur realizacji programu wynika, że wniosek o dofinansowanie stanowi ofertę zawarcia umowy cywilnoprawnej i jego rozpatrzenie nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, a pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkuje zawarciem umowy pomiędzy PFRON a wnioskodawcą. Reasumując, w przypadku ww. programu "S.d." materialnoprawną podstawę działania PFRON stanowił art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz uchwała Rady Nadzorczej PFRON. Z art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jako przepisu powszechnie obowiązującego nie wynika, aby PFRON miał obowiązek rozpoznawania wniosków o pomoc, w ramach przyjętych programów ( w tym powyżej wymienionego), w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd w tym miejscu dostrzega, iż przepisy art. 45 ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odsyłają w sprawach "nieunormowanych", "nieuregulowanych" w omawianej ustawie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, odesłania te -do Kodeksu postępowania administracyjnego- nie są jednak tożsame z koniecznością wydawania przez Prezesa PFRON aktów administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów służących rehabilitacji zawodowej i społecznej. W literaturze przedmiotu zauważa się, iż stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna nie można domniemywać z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Podstawę wydania decyzji administracyjnej trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, str. 462). Zatem, w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. W konsekwencji, dostrzegając powyższe uznać należy, iż niniejsza sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego (który to akt mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego). Nadto, sprawy tej nie kończy również akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność (podlegająca kognicji sądu administracyjnego), musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W niniejszej sprawie -jak wskazano już wyżej- podstawę udzielania pomocy w ramach programu "S. d." stanowił akt zatwierdzony przez Radę Nadzorczą, którego nie można w świetle art. 87 Konstytucji RP zaliczyć do aktów prawa. Z tego też powodu nie można uznać, że pismo PFRON informujące o sposobie załatwienia wniosku (skierowane do wnioskodawcy, na podstawie postanowień uchwały Zarządu PFRON dotyczącej procedur realizacji programu), stanowi akt, o którym mowa w ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym należy stwierdzić, iż przedmiot skargi T. A. nie dotyczy materii, w której organ byłby zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, czy postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To zaś oznacza, iż merytoryczne rozpoznanie niniejszej skargi na bezczynność nie jest możliwe, albowiem skarga ta dotyczy bezczynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż w sprawie nie znajdował zastosowania powołany przez skarżącego w skardze przepis art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, iż postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] postanowił pismo skarżącego z [...] maja 2009 r. przekazać Prezesowi PFRON jako skargę na rozstrzygnięcie z [...] lutego 2009 r. w przedmiocie realizacji wniosku ubezpieczonego o refundację zakupu pojazdu samochodowego w ramach programu "S. d.". Sąd ten zajmował się sprawą T. A. w związku z jego pismem mającym stanowić odwołanie od pisma PFRON z [...] lutego 2009 r. (zawierającego informację o ocenie jego wniosku i przyczynach nie zawarcia z nim umowy o dofinansowanie). Sąd powszechny w takim zakresie uznał się za niewłaściwy i przekazał pismo zgodnie z właściwością do Prezesa PFRON (a nie do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Sprawa ta nie dotyczyła więc (jak z powyższego wynika), bezczynności PFRON (a w takim zaś zakresie orzekał Sąd w niniejszej sprawie, rozpoznając skargę w dniu 30 września 2010 r.). Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.