VII SAB/Wa 49/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013r. sprawy ze skargi M. J. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie zmiany sposoby użytkowania budynku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku M.J. z dnia [...] kwietnia 2011r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywny w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc) złotych. M. J. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. P.. W skardze zawarła wniosek: 1) o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz zaznaczyła, że przepisy k.p.a. przewidują, że w sytuacji kiedy rozpoznawana sprawa nie zostanie załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest o każdym takim przypadku zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. M. J. wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadzi postępowanie w niniejszej sprawie od [...] kwietnia 2011 r. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 238/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia wydane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], przesłał do organu powiatowego akta administracyjne niniejszej sprawy oraz kopię ww. wyroku. Skarżąca podniosła, iż w dniu [...] lutego 2013 r. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na przewlekłe prowadzenie niniejszej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], uznał zażalenie za zasadne. Stwierdziła, że pomimo treści postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. oraz pomimo bezskutecznego upływu termin do załatwienia niniejszej sprawy (wyznaczonego przecież przez organ II stopnia) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dalszym ciągu nie wydał żadnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił odpowiedzi na skargę, uznając zarzuty skarżącej za całkowicie nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo M. J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. z prośbą o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "(...) samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. P. (...)". W ramach postępowania przygotowawczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wystąpił do Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego o wydanie wycinka mapy zasadniczej działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz skróconego wypisu z rejestru gruntów dla tej że działki. Po analizie otrzymanej dokumentacji geodezyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 61a i art. 123 k.p.a., odmówił M. J. wszczęcia postępowania administracyjnego. M. J. skorzystała z przysługującego prawa i w dniu [...] czerwca 2011 r. zaskarżyła w całości ww. postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], ponownie odmówiono M. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. M. J. zaskarżyła ww. postanowienie z dnia [...] września 2011 r. pismem z dnia [...] października 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Oceniono, że nieruchomość będąca własnością skarżącej (działka o numerze ewidencyjnym [...]) nie graniczy bezpośrednio z działką na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt i całkowicie wyklucza to możliwość skutecznego żądania przez M. J. wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku skargi M.J., wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 238/12, uchylił postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. zobligował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do nadesłania szczegółowej relacji z podejmowanych działań przez organ w przedmiotowej sprawie wraz z kopiami podstawowych dokumentów oraz ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów w z związku ze skargą M. J. z dnia [...] lutego 2013 r., stanowiącej zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w terminie określonym przepisami k.p.a. sprawy prowadzonej pod znakiem: [...]. Pismem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przesłał relację z podejmowanych działań oraz kompletne akta przedmiotowej sprawy organowi II instancji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie M. J. za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy 21 dniowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wypełniając dyspozycję jednostki nadrzędnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], poinformował K. i J. P. o możliwości zapoznania się z treścią wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r., w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W wyznaczonym terminie K. i J. P. nie zajęli stanowiska w sprawie, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wyznaczając termin kontroli obiektu własności K. i J. P. na dzień [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. K. i J. P. zwrócili się do organu z prośbą o przełożenie planowanej kontroli na inny termin. Organ przychylił się do prośby wnioskodawców i pismem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wyznaczył nowy termin kontroli na dzień [...] czerwca 2013 r. informując skutecznie o tym fakcie wszystkie strony niniejszego postępowania w tym M. J.. Reasumując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, iż szczegółowo przedstawiony tok prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie potwierdza, że powołany w skardze art. 35 § 1 k.p.a., w żaden sposób nie został przez niego naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Zauważyć należy, że pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie w sposób przewlekły, przedłużając termin załatwienia sprawy, bez żadnego uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że M.J. wystąpiła do organu powiatowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 238/12, po rozpoznaniu skargi M.J., uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Akta administracyjne sprawy wraz z kopią wyroku zostały przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] października 2012 r. Od tego więc okresu zaczęły swój bieg terminy, określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego na załatwienie przedmiotowej sprawy. Z akt sprawy niezbicie wynika, że organ od tego momentu, aż do dnia [...] kwietnia 2013 r., kiedy to poinformował K. i J. P. o możliwości zapoznania się z treścią wniosku M. J., nie podjął żadnych czynności w sprawie. Swoje działania zresztą podjął dopiero w wyniku wydanego, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] marca 2013 r., na mocy którego organ wyższego stopnia, uznał zażalenie M.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy 21 dniowy termin (licząc od dnia doręczenia postanowienia) na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku skarżącej. Jednocześnie organ wojewódzki zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ powiatowy dopiero po sześciu miesiącach od momentu wpływu akt administracyjnych do organu wraz z kopią ww. wyroku pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Działania organu ograniczyły się do wyznaczenia na dzień [...] maja 2013 r. kontroli obiektu, następnie przesuniętej na dzień [...] czerwca 2013 r. Jak już wyżej wskazano, Sąd oceniając czy postępowanie organu może być dotknięte przewlekłością bierze pod uwagę również stan na datę orzekania w sprawie. Z akt sądowych sprawy wynika zaś, iż pomimo wpływu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (organ udzielił odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] maja 2013 r.) do czasu wydania niniejszego wyroku nie zostało podjęte przez organ powiatowy żadne rozstrzygnięcie merytoryczne w związku z wnioskiem M.J.. Nie wiadomo, czy organ podejmował w tym czasie jakiekolwiek działania. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy jest uzasadniona. W niniejszej sprawie, nie zaszły żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby zakończenie postępowania w terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin na załatwienie sprawy, bez żadnego uzasadnienia. Podawane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, w żaden zaś sposób nie usprawiedliwiają przewlekłego działania organu. Sąd, stwierdzając przewlekłość postępowania, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. uprawniony jest do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, zatem uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stosownie do ww. przepisu zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku M.J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W pkt III wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., która w ocenie Sądu, będzie na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący.