VII SAB/Wa 49/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] oddala skargę 1 Sygn. akt VII SAB/Wa 49/19 2 U Z A S A D N I E N I E W przedmiotowej sprawie w dniu 15 stycznia 2018 r. do Prezydenta W. wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedziba w W. (poprzednia nazwa [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedziba w W. - dalej: "skarżąca", "strona skarżąca") z dnia 5 stycznia 2018 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o dementi", w którym strona skarżąca, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), wezwała Prezydenta W. do zmiany zarządzenia nr [...] r. Prezydenta W., poprzez wykreślenie w załączniku do wyżej wskazanego zarządzenia w części A pozycji 70, ID [...] obejmującej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] dzielnica W. "Pałac C. - pozostałość ogrodu". W ww. piśmie strona skarżąca podniosła, że ewidencja zabytków Miasta W. we wskazanym wyżej punkcie znacząco rozmija się z rzeczywistością. Działka ew. [...] z obrębu [...] dzielnica W. nie znajduje się na obszarze Pomnik Historii " W.". Nie została wpisana do rejestru zabytków. Umieszczenie przedmiotowej nieruchomości, jako pozostałość ogrodu nie posiada najdrobniejszego nawet uzasadnienia w faktach gdyż w żadnym sensie: faktycznym ani też w szczególności prawnym, pozostałości takiego ogrodu nie istnieją. Osiemnastowieczny ogród w stylu francuskim, realizujący koncepcję założenia: "między dziedzińcem a ogrodem" nie zachował się do naszych czasów w najmniejszym nawet stopniu. W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent W. w piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. wskazał, że przedmiotowy teren został ujęty w gminnej ewidencji zabytków zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, za zatem obiekt ten nie musiał być wpisany do rejestru zabytków bądź też znajdować się na terenie pomnika historii, aby zostać ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Odnoście ww. wniosku strony skarżącej organ poinformował, że zostanie on przedstawiony na kolejnym spotkaniu Dyrektora Biura [...] Konserwatora Zabytków i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków. Ustalenia obu urzędów zostaną następnie zatwierdzone zarządzeniem z w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta W.. W odpowiedzi na powyższe pismo organu, strona skarżąca w obszernym piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. ponownie wezwała do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zarządzenia nr [...] r. Prezydenta W., ponieważ wpisanie przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków zostało dokonane z naruszeniem obowiązującej litery prawa i jednocześnie z pominięciem przewidzianej przepisami procedury. Organ w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. udzielił stronie skarżącej ponownych wyjaśnień co do wpisania przedmiotowego terenu do gminnej ewidencji zabytków. Strona skarżąca pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. złożyła kolejne uzupełnienie wniosku o usunięcie naruszenia prawa z dnia 5 stycznia 2018 r., stawiając szereg zarzutów odnoszących się do ww. zarządzenia Prezydenta W. nr [...]. Organ w odpowiedzi na ww. pismo, przy piśmie z dnia 22 maja 2018 r. przesłał opinię sporządzoną przez adwokata T. L. w sprawie zarzutów i wniosków strony skarżącej dotyczących ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości przy ul. [...] w W.. Strona skarżąca w piśmie z dnia 21 maja 2018 r., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazała, że nie składała wniosku o wykreślenie terenu z gminnej ewidencji zabytków, a wniosek z dnia 5 stycznia 2018 r. jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Następnie Strona skarżąca skierowała do organu pismo z dnia 8 czerwca 2018 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia z obiegu prawnego pism zawierających nieprawdziwe twierdzenia pism zmanipulowanych oraz pism poświadczających nieprawdę". W odpowiedzi na powyższe pisma, organ pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. poinformował stronę skarżącą, że ww. pisma zostały dołączone do pisma skarżącej z dnia 5 stycznia 2018 r. jako uzupełnienie stanowiska skarżącej, a dalsza korespondencja w sprawie nie będzie prowadzona do chwili ujawnienia się nowych faktów lub dowodów. W dniu 30 lipca 2018 r. wpłynęło do Prezydenta W. ponaglenie strony skarżącej z dnia 26 lipca 2018 r. wniesione w trybie art. 37 k.p.a., w którym zażądano od organu wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wniosku z dnia 5 stycznia 2018 r. w oparciu o przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, załatwienia sprawy bez względnej zwłoki oraz uwzględnienia treści informacji oraz wyjaśnień złożonych do organu w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca ponownie wskazała, że nie składała wniosku o wykreślenie terenu z gminnej ewidencji zabytków, a wniosek z dnia 5 stycznia 2018 r. jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zarządzenia Prezydenta W. nr [...]. Przedmiotowe ponaglenie zostało przekazane zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które w piśmie z dnia 13 września 2018 r. nr [...] wskazało, że w myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem – wpis oraz wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność materialno-techniczną i nie jest to postępowanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Tym samym – w ocenie SKO – wniosek strony skarżącej z dnia 5 stycznia 2018 r. niw wywołuje wszczęcia postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji administracyjne, a przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. skargę, której przedmiotem uczyniła bezczynność Prezydenta W. w zakresie niewszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej z dnia 5 stycznia 2018 r. w oparciu o przepis art. 37 § 1 k.p.a. odnoszący się do nieruchomości położnej w W. przy ulicy [...] z nadanym dla przyszłego budynku numerem [...], stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...], szczegółowo opisanej w KW [...], od 454 dni , co stanowi rażącą przewlekłość wynoszącą 1 rok i 3 miesiące; Skarżąca postawiła ponadto zarzut pozbawieniu skarżącej możliwości wykonywania przysługujących jej praw właścicielskich do działki gruntu położnej w W. przy ulicy [...] z nadanym dla przyszłego budynku numerem [...], poprzez utrzymywanie przewlekłego stanu bezprawia w stosunku do przedmiotowego prawa własności, to jest naruszenie art. 64. Konstytucji RP. Strona skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu administracji do wszczęcia postępowania na wniosek spółki z dnia 5 stycznia 2018 roku; - przeprowadzenie postępowania w trybie właściwych przepisów przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego - zobowiązanie organu do zaprzestania dalszego naruszania prawa, poprzez niezwłoczne zakończenie czynności na wniosek spółki, dotyczący bezprawnego wpisania działki gruntu na listę gminnej ewidencji zabytków w W.; - zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernej skardze strona skarżąca ponownie podniosła, że jej wniosek z 5 stycznia 2018 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zarządzenia Prezydenta W. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. jest bezczynność Prezydenta W. w zakresie rozpoznania pisma strony skarżącej z dnia 5 stycznia 2018 r., zatytułowanego "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o dementi", w którym strona skarżąca, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 506 ze zm.), wezwała Prezydenta W. do zmiany zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta W., przez wykreślenie w załączniku do wyżej wskazanego zarządzenia w części A pozycji 70, ID [...] obejmującej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] dzielnica W. "Pałac C. - pozostałość ogrodu". Przepisem § 1 ww. zarządzenia organ zarządził włączenie do gminnej ewidencji zabytków Miasta W. kart adresowych zabytków nieruchomych wymienionych w części A załącznika do zarządzenia. Pozycja 70 ww. załącznika dotyczy spornej nieruchomości należącej do strony skarżącej. Podnieść należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. - ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, uszło uwadze organów – zarówno Prezydenta W. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - że w piśmie z dnia 5 stycznia 2018 r. strona skarżąca, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zawarła skierowane do Prezydenta W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę ww. zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta W.. Zarówno Prezydent W. jak i SKO (rozpoznające złożone w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie) błędnie uznali, że przedmiotowe pismo stanowi wniosek o wykreślenie spornego obiektu z gminnej ewidencji zabytków, i podnosili argumentację, iż wpis oraz wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność materialno-techniczną. Strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego (pismo z 21 maja 2018 r., ponaglenie z 26 lipca 2018 r.), jak i w złożonej do Sądu skardze konsekwentnie podnosiła, że jej pismo z dnia 5 stycznia 2018 r. jest wniesionym na podstawie art. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 506 ze zm.), wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zarządzenia Prezydenta W. nr [...]. I tak w oceni Sądu niniejsze pismo strony skarżącej winno być traktowane. W tym miejscu wskazać należy, że w myśl obowiązującego w dacie złożenia przedmiotowego wniosku art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1 tego przepisu). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o którym mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a tego przepisu). Niniejszy przepis wskazuje na uprawnienie złożenia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy przez podmiot, który musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowane zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Powyższy przepis na nie wskazuje natomiast na konieczność oraz możliwość złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy. Przepisem art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zmieniono art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wykreślenie zapisów wskazujących na obowiązek złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego. Zmiana weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., a więc przed złożeniem przez stronę skarżącą pisma z 5 stycznia 2018 r. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, po stronie Prezydenta W. nie istniał ustawowy obowiązek podjęcia określonego działania polegającego na rozpoznaniu złożonego przez stronę skarżącą wezwania do usunięcia prawa, którego złożenie nie miało oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.