VII SAB/Wa 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Rady Miejskiej w P. polegającą na zaniechaniu podjęcia uchwały postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 30 maja 2016 r. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność Rady Miejskiej w P. Skarżący domaga się przyjęcia przez Radę Miejską w P. § 3 do Uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w nowym brzmieniu tj.: "Zobowiązuje się Zarządcę dróg gminnych – Burmistrza Gminy Miasto P. do wykonania uchwały w zakresie realizacji zjazdu z ul. Z. na działkę skarżącego nr [...] stanowiącego drogę wewnętrzną ze środków budżetu miasta, zgodnie z punktem IV uzasadnienia do uchwały". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Rada Miejska w P. uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uznała za zasadną skargę A. D. na działalność Burmistrza Miasta P. i w § 3 uchwały zobowiązała Burmistrza Miasta P. do wykonania uchwały w zakresie realizacji zjazdu z ul. Z. na działkę skarżącego nr [...] stanowiącego drogę wewnętrzną ze środków budżetu miastu. Wojewoda [...] w ramach nadzoru prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził nieważność § 3 uchwały z uwagi na fakt, że przepisy powszechnie obowiązujące nie przyznają radzie gminy kompetencji do nakładania na organ wykonawczy obowiązku wykonania tego typu działań. Następnie w związku ze skargą Rady Miejskiej w P. na rozstrzygnięcie Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. w sprawie II SA/Wa 1046/15 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W ocenie organu, wprowadzając żądany przez skarżącego przepis, Rada Miejska w P. ponownie zobowiązałaby Burmistrza Miasta P. do dokonania konkretnej czynności, co w świetle rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz wyroku sądu administracyjnego nie ma podstaw prawnych. W piśmie z dnia 18 lipca 2016 r. skarżący uzupełnił skargę wnosząc o stwierdzenie, że Rada Miejska w P. dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Radzie Miejskiej w P. stosownej grzywny oraz o przyznanie od Rady Miejskiej w P. sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W związku z powyższym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Poza tym należy wskazać, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie właściwy organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednak - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Jednocześnie podnieść należy, że sprawa administracyjna jest efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, publ. LEX 43205). W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Radzie Miejskiej w P. bezczynność w przedmiocie nieprzyjęcia § 3 do Uchwały nr [...] w brzmieniu "Zobowiązuje się Zarządcę dróg gminnych – Burmistrza Gminy Miasto P. do wykonania uchwały w zakresie realizacji zjazdu z ul. Z. na działkę skarżącego nr [...] stanowiącego drogę wewnętrzną ze środków budżetu miasta, zgodnie z punktem IV uzasadnienia do uchwały". Zauważyć należy, że w dyspozycji art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień wniosku skarżącego o podjęcie uchwały (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) nie mieści się uprawnienie dla rady gminy do określenia konkretnej formy działania, czy też wydawania poleceń określonego działania lub wprowadzania zapisów obligujących do podjęcia określonej czynności przez organ wykonawczy. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, przy interpretacji przepisu art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 1/89, K 11/93). W ocenie Sądu, skoro Rada Miejska w P. nie ma kompetencji do zobowiązania Burmistrza Miasta P. do wykonania uchwały w zakresie zrealizowania zjazdu, to nie ma również podstaw do zastosowania art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały, zobowiązującej organ wykonawczy do podjęcia określonych czynności, skoro podjęcie takiej uchwały nie ma podstaw w przepisach obowiązującego prawa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.