VII SAB/Wa 53/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędziowie Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B., W. B., małoletniego O. B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych M. B. i W. B., U. M., T. M., małoletniej M. M. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych U. M. i T. M. i małoletniej J. M. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych U. M. i T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących M. B., W. B., małoletniego O. B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych M. B. i W. B., U. M., T. M., małoletniej M. M. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych U. M. i T. M., małoletniej J. M. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych U. M. i T. M., po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz skarżących kwotę 599 zł (pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B., W. B., małoletniego O. B., a także: U. M., T. M. i małoletnie: M. i J. M. jest przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Skarga ta została wniesiona 23 maja 2018 r., a w jej treści sformułowano żądanie stwierdzenia prowadzenia postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 30 dni na załatwienie sprawy oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w [...] przepisów art. 7 ust. 1 lit. b oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2014, i nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa. Przewoźnik lotniczy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Do 19 marca 2018 r. sprawa ta nie została zakończona, wobec czego wnioskodawcy złożyli ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. Skarżący wskazali w efekcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a to art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nierozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia jego złożenia, a także – naruszenia art. 36 § 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, i zaniechanie udzielenia informacji wnioskodawcom o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś merytorycznie o jej oddalenie. Uzasadniając ten ostatni wniosek, organ podał m. in., że dłuższe rozpoznawanie niniejszej sprawy nie było wynikiem złej woli organu, a wywołane zostało potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach, a także – że równolegle prowadzone jest w przedmiotowej sprawie postępowanie przed Sądem powszechnym. Organ dość szeroko także zaakcentował znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 oraz w przeciągu pierwszych 5 miesięcy 2018 r., w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m. in. zmiany organizacji pracy poprzez zwiększenie liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki w tej ostatniej kwestii zostały już podjęte). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do skarżonego organu ponaglenie, które to wpłynęło 29 marca 2018 r. Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] października 2017 r. znak: [...], Sąd dostrzega, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na wskazany stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejsze sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił 1 miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] października 2017 r. znak: [...] (stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w [...] art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w stosunku do każdego ze skarżących) wpłynął do organu 30 listopada 2017 r. Sąd zauważa także, że w dacie wyrokowania, w aktach sprawy nie znajdowała się decyzja Prezesa ULC (czy też inny akt tego organu) kończąca to postępowanie, z ww. wniosku. W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała dziesięciomiesięczna przewlekłość (trwająca od 30 grudnia 2017 r.), uzasadniająca także zobowiązanie organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz do połowy 2018 r. wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Sąd przyjął tym samym, że liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez organ (w istocie: ich "niespotykany" do tej pory wzrost, jak określił to organ), może mieć znaczenie dla dokonania gradacji naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania. Sąd dokonując kwalifikacji naruszenia, za wiarygodne przyjął także wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące na potrzebę rzetelnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia toczącego się równolegle postępowania prowadzonego przez Sąd powszechny. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego, za wielce naganne Sąd ocenia niewywiązywanie się organu z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a., a dotyczącego informowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego.