VII SAB/Wa 58/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. M. i Z. M. na bezczynność Prezesa Wód Polskich w zakresie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. z dnia [...] września 2021 r. znak: [...]; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz I. M. i Z. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 lutego 2022 r. [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Wód Polskich w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2021 r. znak [...]. Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawia się w sposób następujący: Odwołanie [...] z dnia 30 września 2021 r. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2021 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego zostało przesłane do Prezesa Wód Polskich przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] przy piśmie z dnia 7 października 2021 r. (data wpływu do organu II instancji - 19 października 2021 r.). Pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie właściwych oryginałów dokumentów stanowiących podstawę wszczęcia przez Starostę [...] postępowania pod sygn. [...]. W piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. [...] wnieśli do Prezesa Wód Polskich ponaglenie, wskazując, że odwołanie nie zostało rozpatrzone w ustawowym terminie. W piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. organ poinformował odwołujących się, że w dniu 30 grudnia 2021 r. zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie dodatkowych dokumentów i sprawa zostanie rozpoznana niezwłocznie po ich otrzymaniu. Organ I instancji uzupełnił akta sprawy przy piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. (data wpływu 24 stycznia 2022 r.). Pismem z dnia 17 lutego 2022 r. organ odwoławczy zwrócił się do Starosty [...] o nadesłanie dodatkowych akt sprawy. Starosta [...] odpowiedział na to wezwanie pismem z dnia 4 marca 2022 r. W dniu [...] marca 2022 r. Prezes Wód Polskich wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] wnieśli o stwierdzenie bezczynności Prezesa Wód Polskich i zasądzenie kosztów sądowych oraz zastosowanie środków dyscyplinujących organ w postaci grzywny i zasądzenia od organu na ich rzecz określonej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż w dniu 30 września 2021 r. wnieśli odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2021 r. do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ich odwołanie zostało przesłane przy piśmie z dnia 7 października 2021 r. Skarżący złożyli ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., lecz Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. i w ogóle nie odniósł się czy wystąpiła bezczynność lub przewlekłość postępowania. Do dnia wniesienia skargi, tj. 15 lutego 2022 r. odwołanie nie zostało rozpoznane. Grzywna jako środek dyscyplinujący powinien być zastosowany, ponieważ Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na ponaglenie w żaden sposób nie odniósł się do bezczynności od daty otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy. Zdaniem skarżących, organ przedłuża postępowanie, gdyż w sprawie toczy się postępowanie karne, obecnie zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Również zasądzenie kwoty na rzecz skarżących jest uzasadnione, gdyż proste postępowanie toczy się od 2014 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż odwołanie Państwa [...], które zostało przesłane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] przy piśmie z dnia 7 października 2021 r. nie zawierało wszystkich wymaganych dokumentów. Przy piśmie z dnia 30 grudnia 2021 r., Prezes PGW Wody Polskie wezwał o niezwłoczne nadesłanie właściwych oryginałów dokumentów stanowiących podstawę do wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r., od której wpłynęło odwołanie. Z uwagi na złożone zażalenie [...] z dnia 19 listopada 2021 r. na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie z dnia [...] listopada 2021 r., w przedmiocie sprostowania decyzji z dnia [...] września 2021 r., organ odwoławczy ponownie w piśmie z dnia 14 stycznia 2022 r. przypomniał o konieczności przekazania właściwych dokumentów, informując przy tym skarżących. Jednocześnie Prezes PGW Wody Polskie przy piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r., w nawiązaniu do otrzymanego ponaglenia Państwa [...] poinformował wnoszących ponaglenie, że po otrzymaniu od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie właściwych dokumentów, które nie zostały przekazane wraz z odwołaniem, niezwłocznie rozpatrzy ich odwołanie. Ostatecznie dokumenty zostały przekazane do organu przy piśmie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW Wody Polskie z dnia 2 marca 2022 r. Po przeprowadzeniu postępowania Prezes Wód Polskich wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2022 r, którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r., odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Biorąc pod uwagę powyższe, niezasadny jest zarzut podniesiony przez strony w skardze, że Prezes zwrócił się o niezwłoczne przekazanie właściwych dokumentów w sprawie. Wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania administracyjnego miały na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i dopiero zgromadzenie zawartych w aktach materiałów umożliwiło organowi rozpatrzenie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Na wstępie wskazać należy, iż w związku z niejednoznaczną treścią skargi, w wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 29 kwietnia 2022 r., skarżący zostali wezwani do sprecyzowania skargi poprzez jednoznacznie wskazanie, czy oprócz bezczynności Prezesa Wód Polskich w zakresie rozpatrzenia ich odwołania z dnia 30 września 2021 r. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2021 r. ich skarga dotyczy również bezczynności tego organu w przedmiocie rozpoznania ich zażalenia z dnia 19 listopada 2021 r. na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. – w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że skarga dotyczy wyłącznie bezczynności Prezesa Wód Polskich w zakresie rozpatrzenia odwołania z dnia 30 września 2021 r. Skarżący zostali pouczeni, że w przypadku zaskarżenia także bezczynności Prezesa Wód Polskich w przedmiocie rozpoznania zażalenia z dnia 19 listopada 2021 r. skarga w tym zakresie zostanie odrębnie zarejestrowana. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 p.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest więc wyłącznie bezczynność Prezesa Wód Polskich dotycząca rozpoznania odwołania [...] od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2021 r. znak [...]. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący wnieśli ponaglenie pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. skierowanym Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organ odpowiedział na to ponaglenie pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. Skarga została wniesiona w dniu 16 lutego 2022 r., a więc po wniesieniu ponaglenia, a przed zakończeniem postępowania w sprawie decyzją organu odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżący skutecznie wnieśli skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście zaistnienia bezczynności organu. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.), jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania odwoławczego w tej sprawie) do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało wszczęte odwołaniem skarżących z dnia 30 września 2021 r., przekazanym do organu odwoławczego w dniu 19 października 2021 r. i zakończone ostateczną decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2022 r. Postępowanie odwoławcze toczyło się więc przez okres 4 miesięcy i 18 dni. Pierwszą czynnością organu odwoławczego było wezwanie organu I instancji o nadesłanie dodatkowych dokumentów pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. Czynność ta została podjęta po upływie 2 miesięcy i 11 dni od wpływu odwołania do organu II instancji, czyli już po upływie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ uzasadnił przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy tym, że zaistniała konieczność zwrócenia się do organu I instancji o dodatkowe dokumenty, konieczne do rozpoznania sprawy. Nawet odliczając okres oczekiwania na konieczne dokumenty, o które organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji (30 grudnia 2021 r. - 24 stycznia 2022 r. – 25 dni) oraz do Starosty [...] (17 lutego - 4 marca 2022 r. – 15 dni), który wyniósł łącznie 40 dni, to organ przekroczył miesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy o ponad 2 miesiące. Przy czym organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał więc, iż organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżących, gdyż przekroczył miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym określony w art. 35 k.p.a. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) z uwagi na krótki okres pozostawania organu w bezczynności (2 miesiące). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20). W tej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Żądanie skargi w tej sprawie obejmowało orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, nie wystąpiła w tej sprawie podstawa do uwzględnienia żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji lub jego przewlekłości (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). W uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, a wskazujących na doznanie jakiejś krzywdy bądź straty, a na dzień wydawania wyroku organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie. Odnosząc się do wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu, z uwagi na to że organ pozostawał w tej sprawie w bezczynności, która nie miała charakteru rażącego, brak było również podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny. Ponadto po przesłaniu organowi odwoławczemu właściwych dokumentów w dniu 4 marca 2022 r. organ ten niezwłocznie wydał decyzję z dnia [...] marca 2022 r. Zdaniem Sądu, stwierdzenie bezczynności organu w sprawie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni organ do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowe w pkt I wyroku (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż w dniu [...] marca 2022 r. Prezes Wód Polskich wydał decyzję w tej sprawie. Ponadto - z przedstawionych wyżej powodów - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II i III sentencji. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania skargi wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.