II OSK 879/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 106/19 w sprawie ze skargi H. M. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 106/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi H. M. (skarżąca) na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy umorzył postępowanie o nakazanie wydania decyzji zezwalającej na pobyt czasowy (punkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt II), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III), przyznał skarżącej od Wojewody Wielkopolskiego sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (punkt IV), oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt V) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej (punkt VI). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Wojewoda Wielkopolski i zaskarżając je w części, tj. w punkcie 3 i 4 w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a.: naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy przewlekłość wynikała z przyczyn obiektywnych, a nie ze złej woli i celowego działania organu, a postępowanie zakończone zostało [...] listopada 2019 r. naruszenia prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie zaprzecza, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, jednakże w jego ocenie nie było podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że nie była ona spowodowana celowym działaniem, lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi m. in. w odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2019 r. Ponadto wskazał, iż wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 155/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrzył skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, orzekając przy tożsamym stanie faktycznym, iż Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że wpływ na decyzję Sądu miała liczba wniosków dotyczących legalizacji pobytu, które oczekują na rozpatrzenie oraz fakt wydania przez Wojewodę stosownej decyzji. Następnie organ zauważył, że biorąc pod uwagę stały przyrost liczby wniosków w sprawach cudzoziemców, niewystarczające zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne, a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się z oceną charakteru przewlekłości dokonaną przez Sąd. Podniósł, że w 2015 r. Wojewoda Wielkopolski przyjął 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. - 24 786, w 2019 r. – 25 094, zaś wydał w 2015 r. - 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. - 7 729 rozstrzygnięć, w 2017 r. - 13 833 rozstrzygnięcia, w 2018 r. - 16 172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. - 18 189 rozstrzygnięć. Ponadto wyjaśnił, że w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących poprawie efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. Podniósł, że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika swoisty automatyzm uznawania, że w danej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji samego przekroczenia, nawet znacznego terminu jej załatwienia, gdyż konieczne jest dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn powstałej bezczynności. Wojewoda podniósł także uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej ma służyć zwalczaniu bezczynności i zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. Jednocześnie podkreślił, że udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy [...] listopada 2019 r., zaś sąd nie uwzględnił całokształtu działań organu, zmierzających do skrócenia trwania postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Wskazał, że organ podjął liczne działania mające usprawnić rozpatrywanie wniosków, m.in. zwiększył zatrudnienie, w celu doraźnego zwiększenia obsady i zapewnienia ciągłości realizacji zadań, w trybie art. 42 § 4 kodeksu pracy, na okres 3 miesięcy dokonywane są doraźnie przesunięcia pracowników. Jednocześnie zwrócił uwagę, że nieograniczone zwiększenie zatrudnienia nie jest jednak możliwe i celowe. Podniósł także, że aplikował kilkukrotnie o dofinansowanie projektu "Kierunek: Wielkopolska. Sprawny Urząd bliżej migranta" z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, zaś zrealizowane projekty mają na celu poprawę jakości usług świadczonych przez Wojewodę na rzecz cudzoziemców poprzez wzmocnienie potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący kasacyjnie Wojewoda zaskarżył stwierdzenie przewlekłości postępowania, tymczasem sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem stwierdził bezczynność tego organu. Niemniej jednak treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jego intencją było zarzucenie sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania przez stwierdzenie zaistnienia bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że nie mógł on okazać się uzasadniony. Stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. - O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W § 2 art. 36 k.p.a. ustawodawca nałożył na organ ten sam obowiązek również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy wywołanej przyczynami niezależnymi od organu. W przedmiotowej sprawie Wojewoda zawiadamiając skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jej wniosku z [...] lutego 2018 r. o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy jednocześnie określił termin rozpoznania sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r. Wskazany przez organ termin był zatem dłuższy niż wynika to z przepisów postępowania. Jak słusznie zauważył sąd I instancji terminu tego nie dochowano, a nawet go rażąco naruszono, gdyż dopiero po upływie 6 i pół miesiąca wystosowano kolejne zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. stanowiące odpowiedź na pismo z [...] marca 2019 r., w którym zwrócono się o informację, na jakim etapie jest sprawa. W piśmie tym ([...] marca 2019 r.) Wojewoda poinformował, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] października 2019 r. Przy tym zaznaczyć należy, że z akt wynika, że organ nie podjął w tym czasie – 13 miesięcy od wszczęcia postępowania - żadnych innych czynności. Tym samym – jak wskazał sąd I instancji - od [...] września 2018 r. Wojewoda pozostawał bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Pismem z [...] lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody, w jego treści przywołał podstawy prawne określające terminy załatwiania sprawy zgodnie z k.p.a., wskazał, że brak pozwolenia czasowego powoduje duże utrudnienie dla skarżącej, gdyż nie może ona ani odbywać, ani planować żadnych podróży (brak wizy), nie może wykonywać w tym czasie pracy, ani ubiegać się o świadczenia na swoje dzieci. Przekazując Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców powyższe ponaglenie wraz z aktami sprawy organ wyjaśnił, że opóźnienie w jej załatwieniu związane jest z ograniczeniami kadrowymi, częstą rotacją pracowników oraz dużej ilości spraw z wniosków cudzoziemców. Po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ([...] sierpnia 2019 r.), Wojewoda pismem z [...] sierpnia 2019 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na utrzymanie 5 osobowej rodziny oraz pisemne oświadczenie, kiedy strona zamierza wrócić do pracy po urlopie macierzyńskim (pierwsza merytoryczna czynność w sprawie), przy czym wyjaśnienia wymaga, że wezwanie to było konsekwencją bezczynności organu. Wskazać należy, że zaistniała zmiana okoliczności faktycznych po stronie wnioskodawczyni (narodziny dziecka w dniu [...] stycznia 2019 r.), w sytuacji gdy organ działał opieszale nie może stanowić uzasadnienia dla niewydania decyzji, bowiem gdyby organ wydał decyzję w terminie określonym w k.p.a., nie zaszłaby potrzeba uzupełniania akt o wskazany wyżej dokument. Tym samym wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, iż twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że sprawa jest skomplikowana z uwagi na sytuację rodzinną wnioskodawczyni słusznie zostały ocenione jako nieistotne. Istotnie bowiem organ musi się liczyć z faktem, że gdy sprawa zalega przez kilkanaście miesięcy, to pomiędzy złożeniem wniosku a jego rozpoznaniem może dojść do zmian stanu faktycznego, co nieuchronnie prowadzi do komplikacji. Co istotne przedmiotowej sprawy nie rozpoznano nawet po wniesieniu ponaglenia, bowiem do wydania decyzji o pozwoleniu na pobyt czasowy doszło dopiero po wywiedzeniu przez skarżącą skargi, tj. [...] listopada 2019 r. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się taką sytuację, w której bez jakiejkolwiek wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a zatem sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Jednocześnie zaznaczyć należy, że chodzi o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Oznacza ono wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując zatem oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Wskazuje się nadto, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19; z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 533/19). Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Biorąc zatem pod uwagę wyżej wskazane okoliczności przyjąć należało, że sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny zgormadzonego materiału dowodowego. Słusznie również orzekł, iż Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie umknęło bowiem uwadze Sądu, że już w momencie wszczęcia postępowania, organ z góry zakreślił dłuższy niż ustawowy termin na załatwienie sprawy, co stanowiło przejaw dowolności kształtowania terminu rozpoznania sprawy. Działanie takie narusza zasadę zaufania strony do organów postępowania określoną w art. 8 k.p.a. oraz przeczy zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Wyraźnie podkreślić przy tym należy, że sama możliwość zawiadomienia strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy wynikająca z art. 36 § 1 k.p.a. nie może stanowić środka pozwalającego na unikanie odpowiedzialności z tytułu bezczynności organu. Kluczowym dla przedmiotowej sprawy jest fakt, iż do momentu wniesienia skargi do sądu organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności, poza wezwaniem strony do uzupełnienia akt administracyjnych, przy czym należy zwrócić uwagę, że konieczność taka wystąpiła wskutek opieszałości organu. Jak wynika z akt sprawy żądane dokumenty zostały niezwłocznie przesłane, jednak decyzja została wydana po upływie ponad roku i dziewięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Tym samym wydane orzeczenie o dopuszczeniu się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa jest następstwem znacznego przekroczenia terminu do rozpoznania sprawy bez podania przez organ usprawiedliwienia dopuszczalnego w warunkach demokratycznego państwa prawnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że tak znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy do jakiego doszło w niniejszej sprawie, nie można usprawiedliwiać takimi okolicznościami, jak zwiększająca się liczba wniosków o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę, czy problemy kadrowe i lokalowe organu, bowiem to na organie administracji publicznej ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę (por. wyroki NSA: z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 578/19, z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 533/19). Rozpoznając natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazać należy, że stosownie do treści tego przepisu - Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Tym samym w realiach niniejszej sprawy, skoro uzasadnione było orzeczenie przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności, która to miała charakter rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie skarżącej w związku z jej wnioskiem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym trzeba, że sąd I instancji zasądził sumę pieniężną niższą niż wnioskowana przez skarżącą, w wysokości 1000 złotych, biorąc pod uwagę, że suma ta nie służy pełnej rekompensacie szkody, a jedynie spełnia rolę zadośćuczynienia za opieszałość organów państwa i ma za zadanie zdyscyplinować organ w przyszłości. Tym samym należało uznać, że suma pieniężna została wymierzona prawidłowo i w wysokości adekwatnej do zaistniałych okoliczności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.