VII SAB/Wa 61/11

Dnia 2 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy o sygn. akt VII SAB/Wa 61/11 ze skargi M. K., A. T., J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: odrzucić skargę. W dniu 21 marca 2011 r. M. K., A. T., J. S., powołując się na przepis art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), zw. dalej u.p.e.a., wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...]. W ocenie skarżących, PINB [...] nie wyegzekwował w postępowaniu egzekucyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 325/07, od czasu jego uprawomocnienia się. W odpowiedzi na skargę PINB [...] wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, ponieważ skarżący nie złożyli skargi na bezczynność organu egzekucyjnego do organu nadrzędnego w trybie przepisów u.p.e.a. W ocenie PINB, skoro organ nadrzędny, tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, nie wydał postanowienia oddalającego skargę, a skarżący nie złożyli do Sądu zażalenia na takie postanowienie, to przedmiotowa skarga została złożona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w przypadkach określonych w pkt 1-4a (wymienionego przepisu). Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3), oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4, oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, o których mowa w § 4a omawianej normy prawnej. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasada ta ma zastosowanie również w sprawach, których przedmiotem są skargi na bezczynność organów. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność PINB [...] jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. W tym miejscu wskazania wymaga, że wyrokiem sygn. akt VII SA/Wa 325/07 Sąd oddalił skargę M. J. na decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nakazującą inwestorowi M. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w W., zaadaptowanego samowolnie na cele gastronomiczne - bar restauracyjny. A zatem to nakaz wynikający z decyzji PINB [...] Nr [...] podlega egzekucji, a nie jak podnoszą to w skardze skarżący prawomocny wyrok Sądu sygn. akt VII SA/Wa 325/07. Ponadto przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej instytucji prawnej, jak skargi na niewykonanie wyroku oddalającego skargę (patrz: art. 154 § 1 p.p.s.a.), ponieważ ze swej istoty wyrok taki nie podlega wykonaniu, a także nie podlega egzekucji w administracji. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Uregulowania dotyczące wykonania orzeczeń sądów administracyjnych znajdują się w Dziale VIII p.p.s.a., jednak z uwagi na oddalający wyrok sygn. akt VII SA/Wa 325/07, przepisy te nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy pomimo wniesienia skargi na decyzję WINB Nr [...] i brak wstrzymania wykonania przez Sąd tej decyzji lub decyzji PINB Nr [...], już w dacie doręczenia inwestorowi decyzji ostatecznej (decyzja WINB Nr [...]) podlegał wykonaniu nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. budynku, a więc i egzekucji. Oznacza to, że w związku z ww. wyrokiem inwestor był obowiązany wykonać ciążący na nim nakaz, a stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jak już wyżej wskazano, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu przysługujących środków zaskarżenia. W przypadku bezczynności organu egzekucyjnego (wierzyciela) środkiem takim jest zażalenie, o jakim mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a., o ile organ wyższego stopnia (nad tym, który pozostaje w bezczynności) wydał postanowienie o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela. Natomiast w przypadku uwzględnienia skargi przez organ wyższego stopnia zastosowanie ma art. 52 § 4 p.p.s.a. pod warunkiem, że nadal skarżony organ (wierzyciel) pozostaje w bezczynności. Wtedy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (wierzyciela) winno nastąpić wezwanie na piśmie skarżonego organu (wierzyciela) do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi do Sądu nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia. Uczynili to pomimo treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SAB/Wa 7/10, wydanego w sprawie dot. bezczynności PINB [...] w zakresie wykonania ww. nakazu. Ww. postanowieniem odrzucono skargę M. K., D. M., T. S. z uwagi właśnie na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Po wydaniu ww. postanowienia m.in. M. K., T. S. i A. T. złożyli do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego pismo z dnia [...] września 2010 r. Pismo to zostało uznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, jako skarga na bezczynność PINB [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych celem wykonania decyzji PINB [...] Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., przekazał ww. skargę [...] WINB, jednoznacznie wskazując, że zarówno z treści tej skargi (z dnia [...] września 2010 r.), jak i poprzedniego pisma skarżących z dnia 4 sierpnia 2010 r. wynikało, iż są to skargi na bezczynność wierzyciela, oparte na art. 6 § 1a u.p.e.a., a właściwym do ich rozpoznania, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (teks jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) jest [...] WINB. W związku z powyższym, Sąd zwrócił się do [...] WINB, czy ten rozpoznał ww. skargę z dnia [...] września 2010 r. dot. bezczynności PINB [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych celem wykonania decyzji PINB [...] Nr [...]. W odpowiedzi [...] WINB wskazał, że nie udzielił odpowiedzi na ww. skargę. Oznacza to, że organ II instancji, pomimo obowiązku wnikającego z przepisu prawa nie rozpoznał środka odwoławczego. Dlatego w związku z treścią art. 6 § 1a u.p.e.a. i art. 52 p.p.s.a. oraz nierozpatrzeniem przez [...] WINB ww. skargi na bezczynność PINB [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, w ocenie Sądu, nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia umożliwiające skuteczne złożenie skargi do Sądu. Sytuacja ta w głównej mierze spowodowana jest brakiem działania [...] WINB, który od prawie roku uchyla się od rozpoznania skargi skarżących w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., zamiast tego wydając w trybie art. 237 § 3 i art. 238 § k.p.a. zawiadomienie z dnia 15 września 2010 r. o stwierdzeniu bezzasadności skargi. Zastosowanie trybu skargowego uniemożliwia skarżącym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność PINB [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, co narusza prawo do rozpoznania ich sprawy przez sąd. (Kwestia ta stanie się przedmiotem odrębnego wystąpienia do organu wyższego stopnia w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że PINB [...], pomimo związania, na podstawie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Sądu sygn. akt VII SAB/Wa 7/10, w odpowiedzi na skargę błędnie wskazał, iż to na postanowienie organu wydane w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. przysługuje zażalenie do sądu administracyjnego. W ww. postanowieniu Sąd bowiem przesądził, że art. 6 § 1a u.p.e.a. wprowadza szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym i zgodnie z nim podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony wnosi skargę na bezczynność do organu wyższego stopnia (w tym wypadku do [...] WINB), który - odmiennie niż w art. 36 i 37 k.p.a. ma obowiązek ustosunkować się - w formie postanowienia do skargi na bezczynność. W przypadku jej oddalenia wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Po jego rozpoznaniu przez organ wyższego rzędu - w oparciu o art. 2 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo złożenia stosownej skargi do [...] WINB nie została ona rozpoznana w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., co czyni przedmiotową skargę skierowaną do sądu administracyjnego przedwczesną, a co za tym idzie niedopuszczalną. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w postanowieniu.