VII SAB/Wa 61/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. stwierdza, że postepowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych); III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A.H. kwotę 347 (słownie: trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 grudnia 2013 r. A. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r., wnosząc, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny. Skarżący wskazał, że pismem z 17 lipca 2013 r. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. zezwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka " [...]" autostrady [...]. Wniosek wpłynął do organu w dniu 26 lipca 2013 r. W związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, pismem z 2 września 2013 r. A.H. na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2010 r. W odpowiedzi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 Kpa i poinformował, że zostanie zakończona do dnia 30 listopada 2013 r. Jak wskazał skarżący, pomimo upływu ww. terminu organ nadal nie wydał żadnego orzeczenia w sprawie. Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego udzielił odpowiedzi na skargę, a następnie przy piśmie z dnia 7 lutego 2014 r. nadesłał decyzję z [...] lutego 2014 r. wydaną po rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. Wyrokiem z 21 maja 2014 r. sygn. VII SAB/Wa 4/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sąd wskazał, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Odnosząc się do okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że bezsporne pozostaje to, iż organ w dniu wniesienia skargi do Sądu pozostawał w bezczynności, niemniej, w ocenie Sądu, sytuacja ta nie pozwalała na uznanie, iż mimo niezachowania terminów określonych dla załatwienia sprawy, pozostawanie przez organ w bezczynności (spowodowanej niewydaniem rozstrzygnięcia) oznaczało, że organ prowadził postępowanie przewlekle (biorąc pod uwagę przesłanki tej instytucji). Wniosek skarżącego odnoszący się do stwierdzenia, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należało, zdaniem Sądu, oddalić jako niezasadny. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył A.H., zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2425/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd podkreślił, mając na uwadze brzmienie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), iż brak podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu, wynikający z wydania decyzji po wniesieniu skargi, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości. Wskazał też, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności_zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszym postępowaniu Sąd I instancji przyjął, że pozostawanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w bezczynności do daty wniesienia skargi nie prowadziło do nadania czynnościom podejmowanym przez organ w postępowaniu cechy przewlekłości, jednakże nie wyjaśnił szczegółowo przesłanek, na podstawie których oparł swoje rozumowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie wynika bowiem, aby przekroczenie terminu załatwienia sprawy spowodowane było szczególnie skomplikowanym jej charakterem, który wymuszał podjęcie przez organ szeregu czynności procesowych uniemożliwiających zakończenie postępowania w terminie wyznaczonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie wskazał, jakie działania organu podejmowane w postępowaniu mogłyby być uznawane za równoważne wykazaniu przez organ dochowania należytej staranności przy podejmowaniu czynności procesowych w celu rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Sąd kasacyjny podniósł przy tym, że kolejne stadia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. dzielił w sprawie znaczny okres czasu, a podejmowane przez organ działania miały wyłącznie formalny charakter. Podkreślił, że w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola postępowania administracyjnego pod kątem zarzucanej mu przewlekłości zasadnicze znaczenie przypisać należało odpowiedzi na pytanie, czy podejmowane przez organ czynności realizowały zasadę szybkości postępowania. Wymagało to odniesienia się przez Sąd do argumentacji skarżącego, która wskazywała, że dokonywane przez Ministra Kultury - i Dziedzictwa Narodowego czynności procesowe były rażąco opieszałe, a samo ich podjęcie było spowodowane wystąpieniem przez stronę z określonym środkiem prawnym przeciwdziałającym przedłużaniu przez organ postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena przewlekłości postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odnosiła się w wystarczający sposób do wskazywanego zagadnienia, co stanowi o wadliwości orzeczenia Sądu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Przypomnieć należy, iż jak wynika z nadesłanych do sprawy akt postępowania administracyjnego, miało ono następujący przebieg: 1. w dniu 26 lipca 2013 r. wpłynął do Ministra Kultury i Dziedzictwa Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. Narodowego wniosek A. H. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010, 2. w dniu 6 września 2013 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącego - adw. G.J. wzywające organ w trybie art. 37 § 1 kpa. do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. w zw. z art. 36 kpa. wraz z pełnomocnictwem, 3. 4 października 2013 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku oraz powiadomił, iż sprawa nie mogła być załatwiona w ustawowym terminie z powodu prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jako termin załatwienia sprawy wskazano dzień 30 listopada 2013 r., 4. skarżący w dniu 18 grudnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania. 5. w dniu [...] lutego 2014 r. organ wydał decyzję w sprawie - odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z art. 190 p.p.s.a. pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. wskazał, że zgodnie z przyjętą wykładnią przedmiotem postępowania w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. NSA także podkreślił, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11). W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola postępowania administracyjnego pod kątem zarzucanej mu przewlekłości zasadnicze znaczenie przypisać należało odpowiedzi na pytanie, czy podejmowane przez organ czynności realizowały zasadę szybkości postępowania. Wskazany wyżej przebieg postępowania - ograniczający się w istocie do trzech czynności (tak wynika z akt sprawy) - przyjęcia wniosku, wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wydania orzeczenia kończącego w sprawie - w terminie od 26 lipca 2013 r. do 6 lutego 2014 r. a zatem ponad pół roku od dnia wpłynięcia wniosku, w ocenie Sądu znacznie przekroczył standardy szybkości postępowania, które nakłada prawo. Ustawodawca nałożył na organy administracji obowiązek dążenia do szybkiego zakończenia postępowania . Służy temu zapis art. 12 kpa., który nakazuje załatwiać sprawy wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Z zasadą szybkości postępowania jest ściśle związana z regulacjami art. 35 kpa. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. NSA nakazał, by odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w sposób pozwalający - przy niespornym rozumieniu pojęcia przewlekłości postępowania - określić powody, które stały za nierozpoznaniem wniosku skarżącego w terminie oraz ocenić je pod kątem przyczynienia się przez organ do przekroczenia terminów określonych dla załatwienia sprawy. Powyższe wymagało odniesienia się przez Sąd do tej argumentacji skarżącego, która wskazywała, że dokonywane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego czynności procesowe były rażąco opieszałe, a samo ich podjęcie było spowodowane wystąpieniem przez stronę z określonym środkiem prawnym przeciwdziałającym przedłużaniu przez organ postępowania bez istotnych powodów (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doprowadziło do wydania przez organ nadzoru zawiadomienia o wszczęciu postępowania; wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doprowadziło do wydania decyzji rozpoznającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji). W ocenie Sądu zarzuty Skarżącego są zasadne. Organ od dnia wpływu wniosku mimo niezałatwienia sprawy w terminie o którym mowa w art. 35 § 3 kpa., nie informował o konieczności przedłużenia postępowania i nie wskazywał innej daty załatwienia wniosku. Nie dokonał, do dnia wydania decyzji [...] lutego 2014 r., żadnej czynności procesowej, mimo twierdzenia w zawiadomieniu z dnia 2 września 2013 r., że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, które uniemożliwia zakończenie postępowania . Akta sprawy zawierają: pismo pełnomocnika z 02 września 2013 r. wzywające do załatwienia sprawy, datowane na 4 października 2013 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, dołączoną do akt zwrotkę oraz kserokopię decyzji z dnia [...] września 2010 r. będącej przedmiotem wniosku oraz decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Jak wskazał w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, by wykazać, iż mimo naruszenia terminów zakończenia postępowania o których mowa a w NSA należy wykazać, iż prowadzone czynności procesowe były niezbędne i o skomplikowanym charakterze. W sprawie takiej tezy postawić nie można. Przedłożony materiał w postaci akt postępowania nie pozwala uznać, iż w sprawie wystąpiły okoliczności, które usprawiedliwiłyby jej niezałatwienie sprawy od 23 lipca 2013 r. do [...] lutego 2014r., a zatem przez okres ponad pół roku. W ocenie Sądu, w świetle powyższego niewątpliwym jest, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a naruszenie art. 35 § 3 kpa. miało charakter rażący. Wbrew zapisowi zawartemu w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z akt sprawy nie wynika, by organ w sprawie prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Gdyby tak było termin załatwienia sprawy nie powinien przekroczyć 30 dni. W sprawie przekroczenie terminu wynosiło ponad 5 miesięcy. Nawet działanie Skarżącego polegające na złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37, nie spowodowało zakończenia sprawy, a jedynie wydanie (po upływie 2 miesięcy od wpływu wniosku) zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Od tego momentu przez kolejne 4 miesiące w sprawie nie dokonano żadnych czynności procesowych. Decyzję kończącą postępowanie organ wydał w okresie ponad 3 miesięcy od wniesienia skargi na przewlekłość postępowania do Sądu. Powyższe w ocenie Sądu nakazuje przyznać rację Skarżącej, iż postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a naruszeniu art. 35 § 3 kpa. przypisać należy charakter rażący, albowiem istotne opóźnienia w podejmowaniu przez organ czynności, wbrew zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 kpa, nie miało racjonalnego usprawiedliwienia. W sprawie organ nie wykazał, by postępowanie wymagało przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego lub, że opóźnienie wynikało z biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości a przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie §2 art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł na wniosek Strony o wymierzeniu organowi grzywny. O wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dniał 1 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (M.P. z 2013 r. poz. 89) przeciętne wynagrodzenie miesięczne wyniosło w 2012 r. 3521,67 zł. Sąd orzekł grzywnę w wysokości 1000 zł. Sąd zmiarkował grzywnę mając na uwadze czas trwania postępowania oraz okoliczność, że opieszałość organu nie znajduje usprawiedliwienia w czynnościach procesowych oraz, że działanie organu wymuszały w istocie działania Skarżącego. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku, oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.