VII SAB/Wa 71/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi J W na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę Pani J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku z dnia 11 marca 2015 r. w przedmiocie wystąpienia do Wojewody [...] o przesłanie akt administracyjnych Starosty [...] dotyczących przekształcenia części działki leśnej na rolną o nr [...] w obrębie geodezyjnym wsi I., gm. N., do akt sądowych w sprawach prowadzonych pod sygnaturami: VII SA/Wa 2228/18, VII SA/Wa 2229/18 i VII SA/Wa 2282/18. W uzasadnieniu skargi Pani J. W. (zwana dalej także: "Skarżącą") podniosła, że jako strona postępowania administracyjnego, w dniu 11 marca 2015 r. wystosowała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB") wniosek o wystąpienie do Wojewody [...] o nadesłanie akt administracyjnych Starosty [...] dotyczących przekształcenia części działki leśnej na rolną (nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym wsi I., gm. N.), celem ich dołączenia do akt siedmiu spraw sądowych toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Pismem z 27 marca 2015 r., znak: [...], GINB wezwał Skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 11 marca 2015 r., jednocześnie informując, że przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie toczy się żadne postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącej. Ponadto organ wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny może samodzielnie uzupełniać materiał dowodowy, jeżeli uzna, że będzie on potrzebny do wydania rozstrzygnięcia. Skarżąca podnosi, że organ nie wziął pod uwagę tego, iż w myśl przepisu art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązkiem organu jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Odpowiedź organowi została udzielona pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r., w którym Skarżąca podkreśliła, że akta organu podstawowego - Starosty [...] są niepełne, a obowiązkiem organu w myśl powyższego przepisu jest przekazanie skargi sądowi wraz aktami sprawy. Wniosek Pani J. W. nie został załatwiony, natomiast organ pismem z dnia 15 maja 2015 r. zmienił intencję Skarżącej stwierdzając, że akta sprawy dotyczą podziału działki inwestycyjnej i nie stanowią dokumentacji, która może stanowić załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę przewidzianej na przedmiotowej działce. Skarżąca stwierdza, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargi Pani J. W. bez rzeczonych akt, co skutkowało oddaleniem skarg. Sporna kwestia uzupełnienia brakujących akt Starosty [...] odżyła jednak wskutek wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r.: II OSK 2437/16, II OSK 2438/16 oraz II OSK 336/17, w drodze których NSA zobowiązał GINB do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] oraz do rozpoznania niezakończonej sprawy związanej z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. VII SA/Wa 2563/15 – prowadzonej obecnie pod sygn. akt VII SA/Wa 2282/18. GINB ponownie orzekając w sprawie, rozpatrzył merytorycznie odwołanie Skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, w oparciu o niepełne akta, działając – w ocenie Skarżącej – na szkodę jej interesu prawnego. Decyzje GINB zostały wobec tego ponownie zaskarżone do WSA w Warszawie i zarejestrowane pod sygn. akt: VII SA/Wa 2228/18, VII SA/Wa 2229/18 oraz VII SA/Wa 2282/18. Przed wniesieniem niniejszej skargi, organ otrzymał w dniu 28 marca 2019 r. ponaglenie z 25 marca 2019 r., wzywające do niezwłocznego załatwienia wniosku z dnia 11 marca 2015 r. GINB odnosząc się do ww. ponaglenia, pismem z 29 marca 2019 r. udzielił – zdaniem Skarżącej – absurdalnej odpowiedzi, wskazując, że "(...) bezprzedmiotowe jest uzupełnianie materiału dowodowego, w szczególności o akta Starosty [...] dotyczące "przekształcenia w części leśnej na rolną działki Nr [...] w obrębie geodezyjnym wsi I. gm. N.". Wyjaśnienia bowiem wymaga, że całkowicie niedopuszczalna jest ocena pozwolenia na budowę w oparciu o materiał dowodowy bądź informacje, którymi organ nie dysponował." W tych okolicznościach Skarżąca wystosowała kolejne ponaglenie z dnia 30 kwietnia 2019 r., które organ otrzymał 6 maja 2019 r., a w którym wskazane zostały numer i data brakujących akt, wraz z uprzedzeniem, że Skarżąca wystąpi do WSA w Warszawie ze skargą na bezczynność organu i o wymierzenie grzywny organowi. Dalej Skarżąca wywodzi, że faktem oczywistym jest, iż inwestor ubiegając się w 2004 r. o wydanie pozwolenia na budowę na ww. działce nr [...] we wsi I., nie dysponował działką na cele budowlane, skoro Starosta [...] dopiero decyzją z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], dopuścił zmianę lasu na użytek rolny o powierzchni 0,3100 ha na działce nr [...] o ogólnej powierzchni 1,3500 ha. Decyzję tą Starosta uchylił następnie w wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], odmawiając dopuszczenia do zmiany lasu na użytek rolny o powierzchni 0,3100 ha na działce nr [...] położonej w obr. geod. [...]. Według Skarżącej, brak zgody Starosty [...] o przekształceniu części działki leśnej na rolną a następnie na budowlaną, o powierzchni 0,3100 ha z ogólnej powierzchni 1,3500 ha oznacza, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ inwestor nie dysponował działką przeznaczoną na cele budowlane, co ukrywa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zwraca uwagę, że na wyrysach geodezyjnych przedmiotowej działki nadal figuruje las, kiedy faktycznie on nie istnieje, ponieważ inwestor wyrąbał go bez pozwolenia. Ponadto, w przekonaniu Skarżącej na uwagę zasługuje fakt, iż w Dziale II § 9.7 Uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] października 2006 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] obejmującego część wsi D., H., S., I., R. i O. wprowadzono zakaz zmiany przeznaczenia istniejącego lasu na działce nr [...] we wsi I., oznaczonego na rysunku planu symbolem RL. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wnosi o stwierdzenie, że wystąpiła bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie ww. organu do załatwienie wniosku skarżącej z dnia 11 marca 2015 r. o wystąpienie do Wojewody [...] o dosłanie brakujących aktów administracyjnych Starosty [...], celem uzupełnienia akt przesłanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do spraw o sygn. akt: VII SA/Wa 2228/18, VII SA/Wa 2229/18 oraz VII SA/Wa 2282/18; wymierzenie organowi grzywny za bezczynność, a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. GINB wyjaśnił, że pismem z [...] marca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – tj. wg. stanu prawnego na dzień czynności, zwanej dalej "k.p.a.") wezwał Panią J. W. do uzupełnienia braków formalnych jej podania z 11 marca 2015 r. poprzez dostarczenie go w formie dokumentu elektronicznego uwierzytelnionego przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. nr 64, poz. 565 ze zm.) bądź dostarczenie ww. podania opatrzonego własnoręcznym podpisem lub podpisanie go w siedzibie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie GINB wezwał Panią J. W. do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania zawartego w podaniu z 11 marca 2015 r., w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. pisma GINB z [...] marca 2015 r., znak: [...], pod rygorem pozostawienia ww. podania z 11 marca 2015r. bez rozpoznania. Wobec braku odpowiedzi na pismo GINB z [...] marca 2015 r. w wyznaczonym terminie, organ pismem z [...] maja 2015 r., znak: [...], poinformował Panią J. W. o pozostawieniu bez rozpoznania jej podania z 11 marca 2015 r. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie, mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby GINB pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2019 r., Skarżąca odnosząc się do ww. stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazała, że pismem z 10 kwietnia 2015 r., zatytułowanym "Odpowiedź na wezwanie z dnia 27 marca 2015r." taka odpowiedź została przez nią udzielona, a jej kopia została załączona do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, a to z poniżej wskazanych powodów. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności, przy czym pewnych wskazówek dostarcza art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie (np. z art. 35 k.p.a.) decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Istota skargi na bezczynność polega bowiem na tym, że sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, bądź dokonania czynności zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest zatem uprzednie ustalenie, że istnieje konkretny przepis prawa, który zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że wnioskiem z dnia 11 marca 2015 r. Skarżąca domagała się od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aby organ ten "wystąpił do Wojewody [...] o przysłanie akt administracyjnych Starosty [...] dotyczących przekształcenia części działki leśnej na rolną o nr [...] w obrębie geodezyjnym wsi I., gm. N.", a więc o pozyskanie dokumentów z akt innego postępowania. Jak wynika z argumentacji Skarżącej, żądanie to miało na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawach, które w dacie wpływu ww. wniosku do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, zostały już zakończone ostatecznymi decyzjami GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] i znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...]. W tym stanie rzeczy, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zobowiązany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić, że z przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 75 art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a., w sposób oczywisty wynika, iż organ administracji nie może uwzględnić wniosku dowodowego, który został zgłoszony po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie i po wydaniu przez ten organ ostatecznej decyzji. W sytuacji, kiedy wymienione wcześniej decyzje zostały zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, strona uznając, że organ przy wydawaniu przedmiotowych rozstrzygnięć naruszył zasady wyrażone w powołanych przepisach k.p.a., tj. nie zgromadził wszystkich dowodów w sprawie, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu bądź bezpodstawnie nie uwzględnił zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ma prawo podnosić tego rodzaju zarzuty w postępowaniu przed właściwym sądem. W tym też duchu – w przekonaniu tutejszego Sądu – odczytywać należy pouczenia kierowane przez GINB do Skarżącej, m.in. w pismach z dnia [...] marca 2015 r. i [...] marca 2019 r. Niewątpliwie rację ma Skarżąca podnosząc, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest istotnie ograniczone, albowiem jak wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niemniej jednak, GINB nie był uprawniony do dołączenia do akt sprawy administracyjnej i przekazania do sądu materiałów, które nie zostały włączone do tychże akt w toku postępowania administracyjnego i nie stanowiły podstawy zapadłych w sprawie decyzji. Ponownie trzeba bowiem podkreślić, że zgłaszane przez Skarżącą – w jej ocenie – ewentualne naruszenie przez organ rzeczonych obowiązków, mogło stanowić podstawę zarzutów formułowanych w skardze do sądu administracyjnego, którego kontroli podlegały ww. orzeczenia GINB. Odnotowania w tym miejscu wymaga również, że jak wynika z treści wniosku Skarżącej z 11 marca 2015 r., sąd administracyjny rozpoznający skargi złożone na ww. orzeczenia GINB, został przez nią o fakcie jego złożenia poinformowany. Sąd zauważa ponadto, że wskutek braku podpisu Skarżącej pod wnioskiem z 11 marca 2015 r. oraz jego sformułowaniem: "o przysłanie akt administracyjnych Starosty [...] (...) do akt sądowych", GINB pismem z dnia 27 marca 2015 r. prawidłowo wezwał Panią J. W. do uzupełnienia ww. braku formalnego oraz sprecyzowania zgłaszanych żądań. Faktem jest, że Skarżąca odniosła się do tegoż wezwania w piśmie z dnia 10 kwietnia 2015 r., przy czym GINB uznając, iż Skarżąca nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku, w drodze pisma z [...] maja 2015 r. zawiadomił wnioskodawczynię o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania (zawiadomienie w aktach sprawy pod sygn. akt VII SA/Wa 2228/18). Skarżąca nie zareagowała na powyższe zawiadomienie organu. Jednocześnie GINB w odrębnym piśmie z dnia [...] maja 2015 r., po raz kolejny wskazał Skarżącej na możliwość zgłoszenia podnoszonych postulatów w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W następstwie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018r., sygn. akt: II OSK 2437/16, II OSK 2438/16 i II OSK 336/17, organ po ponownym rozpatrzeniu odwołań Skarżącej, wydał w dniu [...] lipca 2018 r. decyzję znak: [...], [...] oraz decyzję znak: [...], [...]. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2018 r. Na wymienione rozstrzygnięcia, Pani J. W. wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które są przedmiotem kontroli tutejszego Sądu – sygn. akt: VII SA/Wa 2228/18, VII SA/Wa 2229/18, VII SA/Wa 2282/18. W dniu 25 marca 2019 r., a więc już pod wydaniu wskazanych wyżej rozstrzygnięć GINB, Skarżąca skierowała do organu ponaglenie dotyczące rozpatrzenia jej wniosku z dnia 11 marca 2015 r., wskazując ponownie, że mają one istotne znaczenie dowodowe w sprawach zawisłych przed WSA w Warszawie prowadzonych pod sygn. akt: VII SA/Wa 2228/18, VII SA/Wa 2229/18, VII SA/Wa 2282/18. GINB po raz kolejny w piśmie z 29 marca 2019 r. wskazał Skarżącej na fakt zakończenia prowadzonych postępowań administracyjnych i prawo zgłaszania zarzutów dotyczących kwestii braków w materiale dowodowym sprawy w postępowaniach sądowoadministracyjnych. Skarżąca w ponagleniu z 30 kwietnia 2019 r. wskazała jakie konkretnie dokumenty z akt sprawy prowadzonej przez Starostę [...] powinny zostać pozyskane, po czym w dniu 10 maja 2019 r. wniosła skargę na bezczynność organu. W przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób przyjąć, ażeby GINB pozostawał w bezczynności. Jak już wyjaśniono na wstępie, bezczynność organu ma bowiem miejsce wtedy, gdy powinien był on prowadzić postępowanie administracyjne lub wprawdzie prowadził postępowanie administracyjne, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Tymczasem, w przekonaniu Sadu nie ulega wątpliwości, że żądanie Skarżącej z dnia 11 marca 2015 r. stanowi w istocie rzeczy wniosek dowodowy, który powinien był zostać rozpatrzony przez organ w ramach postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...] lipca 2018 r. i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Jak wynika z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast przepis art. 78 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Bezpodstawna odmowa uwzględnienia żądania strony przeprowadzenia określonego dowodu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny zatem znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy i w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 1997r., I SA/Gd 409/96, z dnia 29 października 1996r., SA/Łd 975/95). Jako że na postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, strona ma prawo skarżyć tę czynność organu w ramach postępowania odwoławczego lub w skardze na decyzję ostateczną do sądu. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skoro wniosek Skarżącej z dnia 11 marca 2015 r. dotyczył kwestii dowodowych w sprawach prowadzonych w postępowaniach administracyjnych przed GINB, to powinien on stanowić wyłącznie przedmiot zarzutów w skargach wywiedzionych przez Panią J. W. od ostatecznych orzeczeń tego organu do sądu administracyjnego. Rzeczony wniosek Skarżącej nie kreował bowiem nowej sprawy administracyjnej i z tego powodu nie mógł także inicjować nowego postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, w ramach którego organ ten zobowiązany byłby przepisami ustawy do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź też podjęcia innych stosownych czynności procesowych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ nie dopuścił się bezczynności w znaczeniu tego pojęcia nadanym przez ustawodawcę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.