VII SAB/Wa 76/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej skargę odrzuca. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w dniu [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), postępowanie prowadzone w trybie rokowań o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjne świadczenia specjalistyczne w zakresie poradni ginekologiczno-położniczej na terenie gmin: B., B. i G. oraz zaprosił do złożenia oferty i uczestnictwa w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań wskazanych w ogłoszeniu oferentów. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. M. W. złożyła protest, w związku z niezaproszeniem jej do wzięcia udziału w rokowaniach. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. poinformował M. W. prowadzącą Prywatną Praktykę Lekarską "M." w B., iż wniesienie protestu jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do jego rozpatrzenia. Organ wskazał, iż powyższe pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. nie może być uznane jako protest w rozumieniu art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż nie czyni zadość warunkom dopuszczalności tego środka, bowiem M. W. nie jest uczestnikiem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż nie została zaproszona do wzięcia udziału w rokowaniach ogłoszonych w dniu [...] czerwca 2006 r., a ponadto pismo zostało złożone przez rozpoczęciem postępowania w trybie rokowań, tj. przed rozpoczęciem części jawnej postępowania. Pismem interwencyjnym skierowanym do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2006 r. M. W. zwróciła się o podjęcie czynności w celu wyeliminowania bezprawnych działań Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W dniu [...] czerwca 2006 r. zostało rozstrzygnięte postępowanie w trybie rokowań o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjne świadczenia specjalistyczne w zakresie poradni ginekologiczno-położniczej na terenie gmin: B., B. i G. M. W. pismem z dnia [...] lipca 2006 r. złożyła, na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i wniosła o wydanie na podstawie art. 154 ust. 6 Ustawy decyzji administracyjnej w sprawie. Skarżąca zarzuciła przedmiotowemu postępowaniu m.in.: 1. rażącą obrazę przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w szczególności art. 145 ust. 1 przez pominięcie w razie zaistnienia okoliczności opisanej w art. 144 Ustawy od udziału w rokowaniach świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone w unieważnionym konkursie; 2. nierozpatrzenie protestu przez Komisję, tylko administracyjne zblokowanie poprzez uznanie wniesienia protestu za niedopuszczalne; 3. wszczęcie procedury przetargowej mimo niezakończonego postępowania zażaleniowego na rozwiązanie wcześniej zawartej z nią umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bez zachowania okresu wypowiedzenia; 4. unieważnienie konkursu ofert z powodu istotnej zmiany okoliczności powodującej, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć, a następnie kontynuowanie postępowania bez udziału odwołującej się z jawnym pogwałceniem procedury. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] lipca 2006 r. poinformował M. W., iż wniesienie odwołania jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do jego rozpatrzenia. Organ wskazał, iż stosownie do dyspozycji art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do skorzystania ze środka odwoławczego uprawniony jest podmiot, który brał udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych. M. W. nie była zaproszona do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o świadczenie opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie rokowań, nie była więc uczestnikiem przedmiotowego postępowania, w związku z czym nie przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. M. W. przesłała Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie z prośbą o jego przyjęcie do rozpatrzenia, uwzględnienie odwołania albo wydanie decyzji administracyjnej i udzielenie odpowiedzi. Skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. W., wnosząc na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zobowiązanie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do wydania decyzji w terminie siedmiu dni. W uzasadnieniu swojej skargi skarżącą przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazała, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie zrealizował ciążącego na nim ustawowego obowiązku i nie wydał decyzji w sprawie. W ocenie skarżącej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając w trybie art. 154 ust. 3 i 4 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mógł albo odwołanie uwzględnić, albo nie później niż w ciągu dwóch dni od upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, miał obowiązek odwołanie przekazać do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a ten w terminie czternastu dni od otrzymania odwołania, zgodnie z art. 154 ust. 6 Ustawy winien wydać decyzję. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania. Organ wskazał, iż pismem z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], w którym podtrzymał stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawione w pismach z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] lipca 2006 r., udzielił zainteresowanej stronie odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia – dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 Ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ustawy). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 powołanej Ustawy). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku w trybie rokowań. Stosownie do dyspozycji art. 145 ust. 1 Ustawy, w przypadku gdy uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert, do udziału w rokowaniach zaprasza się świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone. Fundusz wysyła zaproszenia do rokowań do świadczeniodawców. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4 powołanej Ustawy). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1 powołanej Ustawy). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane. Przepis art. 154 Ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może uwzględnić odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego złożenia i udzielić pisemnej odpowiedzi składającemu odwołanie. W przypadku nieuwzględnienia odwołania, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu przekazuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. W przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego, po wyczerpaniu wszystkich środków odwoławczych (art. 154 ust. 8 powołanej Ustawy). Z przedstawionych przepisów wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6 powołanej ustawy). Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach sygn. akt : II GSK 370/06, II GSK 330/06. Jeśli zatem podzielić tezy zawarte w wymienionych wyrokach, to w konsekwencji zarówno decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i przeprowadzone przez ten organ postępowanie odwoławcze ocenić trzeba, w kategoriach uprawnień i obowiązków procesowych, wynikających z procedury administracyjnej, unormowanej w przepisach k.p.a. Wniesienie pisma dotyczącego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru najlepszych ofert, wg kryteriów ustalonych przez prawodawcę, określanego jako odwołanie rozpoczyna dopiero typowe postępowanie administracyjne, które winno być prowadzone z zachowaniem wszystkich reguł ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc odwołanie to, jako reakcja na niekorzystne rozstrzygnięcie cywilnoprawnej fazy postępowania, oceniane z punktu widzenia procedury administracyjnej pełni funkcje wniosku, w rozumieniu art. 61 k.p.a., który musi wywołać odpowiednią reakcję w postaci wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie M. W. prowadząca Prywatną Praktykę Lekarską "M." w B. nie została zaproszona do wzięcia udziału w rokowaniach poprzedzających zawarcie umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Jak wynika z akt sprawy brak zaproszenia mógł być powiązany z wcześniejszym rozwiązaniem umowy bez wypowiedzenia. Wobec braku zaproszenia do złożenia oferty, nie mogła wziąć udziału i w konsekwencji nie wzięła udziału we tej fazie postępowania, która kończy się wyborem najkorzystniejszej oferty, nie mogła więc też skutecznie wnieść odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w trybie rokowań, czyli złożyć wniosku uruchamiającego administracyjną fazę postępowania. Złożone przez skarżącą odwołanie nie mogło zostać potraktowane, w świetle powyższych rozważań, jako pismo wszczynające postępowanie administracyjne, gdyż złożył je podmiot nieuprawniony do zainicjowania administracyjnej fazy postępowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której każdy, kto nie brał udziału, w fazie wyboru najkorzystniejszej oferty, mógłby kwestionować to postępowanie przez złożenie odwołania czyli wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Ponieważ przepisy procedury administracyjnej, w tym przepisy dotyczące bezczynności organu można zastosować tylko do sprawy administracyjnej, a w konsekwencji zaskarżenie bezczynności organu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można wnieść w sprawie administracyjnej, a ta, jak wywiedziono wyżej, rozpoczyna się dopiero od skutecznego złożenia odwołania przez podmiot, który brał udział we wcześniejszych fazach postępowania dotyczącego wyboru najkorzystniejszej oferty to, w ocenie Sądu, nie przysługiwała M. W. skarga na bezczynność organu administracyjnego, którego skutkiem było nierozpatrzenia odwołania. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienia oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ..., str. 378). Oznacza to, że nie można wnieść, na podstawie art. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargi na bezczynność do sądu administracyjnego zarówno w odniesieniu do czynności związanych z postępowaniem konkursowym jak i w odniesieniu do ich wyniku w postaci rozstrzygnięcia komisji, gdyż czynności te oraz rozstrzygnięcie nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej wykonywanymi przez organ administracji publicznej, gdyż, jak wywiedziono to w powołanych wyżej wyrokach NSA, które zapadły w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym, postępowanie administracyjne rozpoczyna się dopiero z chwilą złożenia odwołania przez osobę, która brała udział we wcześniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny nie ma zatem podstaw do badania merytorycznego takich czynności i ich oceny. Konsekwencją tego poglądu jest to, że czynności NFZ jako państwowej jednostki organizacyjnej, posiadającej osobowość prawną i wynikłe w toku postępowania związanego z wyborem najkorzystniejszej oferty, nie mogą być kwestionowane w drodze skargi, czy też skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, gdyż należą do sfery cywilnoprawnej, a ewentualne sprawy z tego tytułu mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne. Wobec powyższego wniosek Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym z powodu usunięcia bezczynności przez zajęcie stanowiska pismem z dnia [...] września 2006 r. nie mógł zostać uwzględniony. Umorzenie postępowania przez sąd administracyjny następuje wówczas, gdy postępowanie, które za przedmiot miało ocenę stosunku administracyjnego stało się bezprzedmiotowe, natomiast skargę Sąd odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.