VII SAB/Wa 76/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wprowadzenia do obrotu produktu oddala skargę Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego ("GIS") w sprawie dotyczącej powiadomienia skarżącej z 26 listopada 2019 r. o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Jak wynika z akt, pismem z 26 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) skarżąca zawiadomiła o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pod nazwą [...] pod postacią proszku. Zawiadomienie zawierało także skład jakościowy, informację żywieniową oraz informacje podane na opakowaniu produktu. Pismem z 13 stycznia 2020 r. GIS poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1252, "u.b.ż.") powiadomienia, o którym owa w ust. 1, dokonuje się w formie dokumentu elektronicznego powstałego przez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Elektroniczny system powiadomień dostępny jest na stronie internetowej: suplementy.gis.gov.pl. Organ wskazał, że należy także zweryfikować informacje dotyczące kwalifikacji produktu, albowiem od 20 lipca 2016 r. obowiązują przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 29 czerwca 2013 r.), które zniosły określenie, definicję i kategorię "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego", w związku z czym kategoria środków spożywczych, pod którą przedsiębiorca zakwalifikował przedmiotowy produkt, nie istnieje. Z uwagi na powyższe należy dokonać zmiany kwalifikacji przedmiotowego produktu biorąc pod uwagę jego skład, wartość odżywczą, postać, sposób użycia i przeznaczenie oraz definicje i wymagania szczegółowe ustalone dla poszczególnych kategorii żywności (m.in.: dla żywności z dodatkiem witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji, suplementów diety). Nadto organ wskazał, że muszą być spełnione wymagania dotyczące oznakowania środków spożywczych określone w przepisach: u.b.ż., rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r. ze zm.) oraz rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (sprostowanie, Dz. U. L 12 z 18 stycznia 2007 r. ze zm.). Organ pouczył także, że w celu zgłoszenia produktu z nową kwalifikacją, podlegającą obowiązkowi powiadomienia przewidzianemu w art. 29 ust. 1 u.b.ż., należy najpóźniej w dniu wprowadzenia produktu do obrotu złożyć nowe powiadomienie wraz z projektem oznakowania dostosowanym do odpowiednich przepisów prawa żywnościowego. Wreszcie, GIS poinformował, że bieżący nadzór nad przestrzeganiem wymagań prawa żywnościowego, w tym dotyczących znakowania, sprawują, zgodnie z kompetencjami, terenowe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz że w świetle art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z 1 lutego 2002 r. ze zm.) całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu. Pismem z 17 lutego 2020 r. skarżąca złożyła do GIS ponaglenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem przedstawionym w piśmie organu z 13 stycznia 2020 r. i zarzucając, że nie może złożyć powiadomienia dla produktu, bowiem nie pozwala na to dostępny formularz. W odpowiedzi na ponaglenie GIS wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 u.b.ż. powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w formie dokumentu elektronicznego powstałego przez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie art. 31 ust. 6 pkt 1. Z kolei art. 29 ust. 5 tej ustawy wyraźnie wskazuje, że jeżeli dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 4, nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, powiadomienia, o którym mowa w ust 1, należy dokonać również w formie pisemnej na formularzu według wzoru, o którym mowa w ust. 4. Wynika z tego, że forma pisemna dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy podmiot powiadamiający o produkcie nie potwierdza powiadomienia kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a forma pisemna z własnoręcznym podpisem potwierdza wiarygodność powiadomienia, w szczególności potwierdza dane przedsiębiorcy oraz informacje dotyczące produktu. Jednocześnie organ podkreślił, że przepisy nie przewidują możliwości wprowadzania danych zawartych w formie papierowej powiadomienia przez Głównego Inspektora Sanitarnego do Elektronicznego Systemu Powiadamiania, zaś w piśmie z 13 stycznia 2020 r. podano skarżącej dokładną informację o dostępności Elektronicznego Systemu Powiadamiania na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Sanitarnego. GIS dodał, że skarżąca dla przedmiotowego produktu nie dokonała powiadomienia w formie dokumentu elektronicznego, o którym mowa w art. 29 ust. 4 u.b.ż. Złożyła jedynie dokument – w formie pisemnej – informujący o zamiarze wprowadzenia do obrotu przedmiotowego produktu. W świetle ww. przepisów nie można tego uznać za złożenie powiadomienia w trybie art. 29 u.b.ż. Odnosząc się do braku możliwości wyboru w dostępnym aktualnie formularzu elektronicznym powiadomienia kwalifikacji: "środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców", organ wyjaśnił, że obowiązujące od 20 lipca 2016 r. rozporządzenie (UE) nr 609/20132 uchyliło z 20 lipca 2016 r. przepisy dyrektywy 2009/39/WE3, w związku z czym nie funkcjonuje już określenie, definicja i kategoria "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego" oraz niektóre grupy żywności zaliczane do tej kategorii, w tym środki spożywcze zaspokajające zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców. Nie zostały one objęte zakresem rozporządzenia (UE) nr 609/2013. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia (UE) nr 609/2013, Komisja Europejska przygotowała sprawozdanie, w którym przedstawiła opinię, że nie istnieją przesłanki do tworzenia szczegółowych przepisów dotyczących żywności przeznaczonej dla sportowców i od 20 lipca 2016 r. żywność tego rodzaju nie powinna być traktowana jako przeznaczona dla szczególnej grupy, lecz podlega przepisom ogólnym prawa żywnościowego. Aktualnie prowadzone są prace mające na celu nowelizację przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zmierzające do ich dostosowania do rozporządzenia (UE) nr 609/2013 (zmiana nadal funkcjonującego w ustawie pojęcia i definicji środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz grupy środków spożywczych należących do tej kategorii, w tym grupy środków spożywczych zaspokajających zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, które w prawodawstwie unijnym zostały już zniesione). Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Do czasu dokonania niezbędnej nowelizacji u.b.ż., dostosowującej jej przepisy do przepisów rozporządzenia (UE) nr 609/2013, na podstawie przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji obowiązuje następująca reguła kolizyjna norm prawnych: Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W związku z powyższym GIS przypomniał o konieczności zmiany kwalifikacji przedmiotowego produktu i w sytuacji, gdy skarżąca zakwalifikuje go do kategorii podlegającej obowiązkowi powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego wskazanemu w art. 29 ust. 1 u.b.ż. (suplement diety, środek spożywczy, do którego dodawane są witaminy i/lub składniki mineralne), konieczności złożenia nowego powiadomienia zgodnie z przepisami art. 29 tej ustawy. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność organu, żądając stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w ciągu 14 dni, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości, oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie nie powinno trwać dłużej niż 60 dni roboczych, stosownie do art. 30 ust. 3 u.b.ż. Nadto formularz udostępniony na podstawie art. 29 ust. 4 tej ustawy nie pozwala na zgłoszenie przedmiotowego produktu, który skarżąca zalicza do produktów opisanych w art. 24 ust. 2 pkt 5 u.b.ż. W tej sytuacji skarżąca sporządziła powiadomienie na piśmie, jednak organ bezpodstawnie go nie przyjął. W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w przywołanej wyżej korespondencji ze skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga (wobec argumentacji w niej podniesionej) dotyczy bezczynności w przypadku określonym w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżąca skierowała do organu ponaglenie, które wpłynęło do GIS 18 lutego 2020 r. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi nie pozostawał w bezczynności. Sąd wskazuje bowiem, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.b.ż. w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu: 1) preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3, 2) suplementy diety, 3) środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006 - jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego. Natomiast art. 29 ust. 4 stanowi, że powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w formie dokumentu elektronicznego powstałego przez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie art. 31 ust. 6 pkt 1 (czyli rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie wzoru formularza powiadomienia o produktach wprowadzanych po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, rejestru produktów objętych powiadomieniem oraz wykazu krajowych jednostek naukowych właściwych do wydawania opinii, Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 437 ze zm., "rozporządzenie w sprawie wzoru formularza"). Z powyższego przepisu wynika, że skutecznie złożyć powiadomienie można tylko i wyłącznie w formie elektronicznej – za pomocą formularza, który znajduje się na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Sanitarnego (§ 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wzoru formularza). Jednocześnie zgodnie z art. 29 ust. 5 u.b.ż. jeżeli dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 4, nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać również w formie pisemnej na formularzu według wzoru, o którym mowa w ust. 4. Przepis ten nie wyłącza jednak złożenia powiadomienia w formie elektronicznej, a jedynie pozwala na dodatkowe złożenie powiadomienia w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem, jeśli podmiot składający powiadomienie nie dysponuje kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 29 ust. 6 ww. ustawy za dzień złożenia powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, uznaje się dzień otrzymania przez Głównego Inspektora Sanitarnego powiadomienia opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub własnoręcznym podpisem. Dostrzegając powyższe i mając na uwadze akta sprawy Sąd uznał, że nie można stwierdzić, aby organ pozostawał w bezczynności. Nie istniało bowiem po stronie GIS zobowiązanie do podjęcia czynności, tj. przyjęcia powiadomienia, skoro powiadomienie to nie zostało dokonane przez skarżącą we właściwej formie. Inna forma powiadomienia niż określona przez art. 29 u.b.ż. oraz wydane na podstawie art. 31 ust. 6 tej ustawy rozporządzenie w sprawie wzoru formularza nie obligowała natomiast organu do spodziewanego przez skarżącą działania. Skarżąca w dniu 26 listopada 2019 r. nie dokonała powiadomienia poprzez elektroniczny system powiadomień i wprowadzenie danych do elektronicznego formularza, a wobec tego organ już tylko z tej przyczyny nie był obowiązany do jego przyjęcia. Niezależnie od tego organ ten poinformował skarżącą pismem z 13 stycznia 2020 r. (a więc - w terminie nieprzekraczającym 60 dni, choć nie miał takiego obowiązku; art. 30 i termin określony w ust. 3 omawianej ustawy znajduje zastosowanie w przypadku właściwie dokonanego powiadomienia; powiadomienie, które nie zostało złożone w formie dokumentu elektronicznego nie może być przedmiotem postępowania przed GIS; w zwykłej formie pisemnej stanowi jedynie zapowiedź takiego powiadomienia) o przyczynach nie przyjęcia powiadomienia i wskazał na konieczność dokonania powiadomienia w wymaganej prawem formie, a przy tym – dokonania właściwej kwalifikacji produktu. Wskazane pismo organu, stanowiące odpowiedź na wadliwie dokonane przez skarżącą powiadomienie, tylko umacnia Sąd w ocenie o braku opieszałości GIS w sprawie. Przy czym "merytoryczna" argumentacja organu tam zawarta, nie może być - zdaniem Sądu - zwalczana poprzez skargę na bezczynność. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.