VII SAB/Wa 77/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. I., G. I., N. I., D. I., Ż.M., S. J., R. B., O.B., O. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nr [...]; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz R. I., G. I., N.I., D. I., Ż. M., S. J., R.B., O.B., O. B. kwoty po 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SAB/Wa 77/18 UZASADNIENIE R. I., G. I., N. I., D. I., Ż. M., S. J., R. B., O. B., O. B. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego prowadzonego pod sygnaturą [...]. Wskazali na naruszenie art. 35 § 1 , 2 oraz 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia jego złożenia oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Domagali się stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy, zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali że decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...] - Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004, nałożył na przewoźnika karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa, poprzez wypłatę pasażerom po 400 euro. W dniu [...] listopada 2017 r. przewoźnik lotniczy [...] Sp. z o.o. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, domagając się uchylenia decyzji lub umorzenia z uwagi na wolę wypłaty odszkodowania stronie skarżącej. Dnia [...] listopada 2017 r. skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, domagając się stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego art. 14 rozporządzenia (WE) 261/2004. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2017r. organ, poinformował strony o wniesionych środkach odwoławczych, wyznaczając termin zakończenia sprawy na [...] lutego 2018 roku. W związku z niedotrzymaniem terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy, w dniu [...] marca 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył ponaglenie podnosząc przewlekłość postępowania. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, kolejnym zawiadomieniem wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy na dzień [...] maja 2018 r., a sprawa do dnia wniesienia skargi nie został zakończona. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], wydaną w związku z wniesieniem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...], stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 polegające na niewypłaceniu każdej ze stron skarżących odszkodowania w wysokości po 400 euro, ustalającą obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie czternastu dni, liczonym od dnia uprawomocnienia się tej decyzji oraz nakładającą na [...] sp. z o.o. karę pieniężną za naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b w wysokości 9.000 zł - wniósł o odrzucenie skargi oraz ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 r., wpłynęła skarga pasażerów na przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. w związku z nieprawidłowym wykonaniem lotu z dnia [...] lipca 2015 r. o oznaczeniu [...], na trasie [...] ([...]) - [...] ([...]). Istotą skargi było stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia. Pismami z dnia [...] czerwca 2017 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes Urzędu") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień. Wobec braku wyjaśnień przewoźnika lotniczego, w dniu [...] września 2017 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2017 r. - w celu umożliwienia stronom zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z [...] października 2017 r. znak [...] Prezes Urzędu stwierdził naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego. Zarówno skarżący pasażerowie jak i przewoźnik lotniczy wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 131 k.p.a. Prezes Urzędu, zawiadomił strony postępowania o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2018 r. Następnie wobec wniosku przewoźnika lotniczego o zastosowanie art. 114 k.p.a. i wyznaczenie terminu zawarcia ugody pomiędzy stronami, Prezes Urzędu pismem z [...] grudnia 2017 r., zwrócił się do pełnomocnika pasażerów o złożenie oświadczenia czy pasażerowie zamierzają zawrzeć ugodę z przewoźnikiem lotniczym. W dniu [...] grudnia 2017 r., pełnomocnik pasażerów wskazał, iż pasażerowie nie wyrażają zgody na zawarcie ugody. Następnie pismem z dnia[...] marca 2018 r., pełnomocnik pasażerów zwrócił się do Prezesa Urzędu o wydanie poświadczonego odpisu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został złożony przez przewoźnika lotniczego. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., żądany odpis został pełnomocnikowi pasażerów przekazany. W dniu [...] kwietnia 2018 r., Prezes Urzędu zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, a w dniu [...] lipca 2018 r., wydał decyzję administracyjną II instancji uchylającą w części decyzję z [...] października 2017 r. W dniu [...] czerwca 2018 r., do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga, w której skarżący zarzucają organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zwrócił uwagę na braki formalne. Podniósł, że do skarg nie dołączono pełnomocnictw, na których udzielenie powoływał się adw. K. S.. Dalej Prezes Urzędu wskazał, że nie prowadził postępowań administracyjnych w sposób przewlekły, na każdym etapie prowadzonych postępowań informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego termin. Ostatecznie w dniu [...] lipca 2018 r., wydał decyzję która w sposób prawidłowy rozstrzygnęła skargę pasażerów wniesioną na przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. W szczególności nie doszło do zwłoki organu z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu jeszcze przed otrzymaniem skargi na przewlekłość, dążył do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jednakże w toku postępowania nie mógł pominąć wniosku przewoźnika lotniczego o zawarcie ugody administracyjnej. Konieczne było między innymi zwrócenie się do pełnomocnika pasażerów o informację czy wyrażają oni zgodę na zawarcie powyższej ugody. Organ dodał również, że zdecydowanie (o 213%) wzrosła liczba prowadzonych postępowań, w porównaniu do analogicznego okresu roku poprzedniego W roku 2017 do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło łącznie 6986 skarg oraz 861 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przeciągu 5 pierwszych miesięcy roku 2018, wpłynęło już 5108 skarg na przewoźników lotniczych. Jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania, które powinno zakończyć się wydawaniem decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do organu ponaglenie, a barki formalne skargi zostały w terminie usunięte. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy, Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Natomiast ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron, co do długości trwania postępowania. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Przewlekłość zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja zasady wynikającej z art. 12 k.p.a. zagwarantowana jest przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek skarżących i [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszoinstancyjną decyzją Prezesa wpłynął do organu odpowiednio w dniu [...] i [...] listopada 2017 r. Sąd zauważa także, że w dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezesa ULC z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. po upływie siedmiu miesięcy od ich wpływu oraz po wniesieniu skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie. Nie mógł być usprawiedliwieniem dla zwłoki organu, czas oczekiwania na ustosunkowanie się do "propozycji" ugodowej przewoźnika, bowiem wnioskodawcy już grudniu 2017 r. informowali organ, iż nie wyrażają zgody na zawarcie ugody. W tych okoliczności, Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji). Z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd uznał, że choć zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania, to jednak nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo niewielkie. Oceny tej Sąd dokonał na gruncie znanych mu z urzędu terminów zastawiania spraw tego rodzaju. Jako przyczyny niezawinione i niezależne od organu uwzględnił okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa ULC, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Podkreślenia wymaga jednak, że te okoliczności miały znaczenie jedynie w kontekście stwierdzenia, czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego każdego z nich.