VII SAB/Wa 77/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Pismem z [...] marca 2021 r. (data wpływu) W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w zakresie nierozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2019 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta [...] naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez przekroczenie wszelkich terminów załatwienia sprawy i pozostawanie przez organ w bezczynności. Skarżący wniósł w skardze o stwierdzenie bezczynności Burmistrza Miasta [...], zobowiązanie ww. organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie oraz o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący wskazał, że jego wniosek z [...] listopada 2019 r. o wydanie warunków zabudowy dotyczył typowej nieskomplikowanej administracyjnie sprawy. Organ powinien był załatwić tę sprawę najpóźniej w terminie do [...] stycznia 2020 r., tymczasem od złożenia wniosku upłynęło ponad 13 miesięcy, a żadnych widocznych efektów działań podjętych przez Burmistrza Miasta [...] nie widać. Organ w sprawie, zdaniem skarżącego, podejmował jedynie czynności pozorowane tj. zawiadomienia o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy. Skarżący wskazał na fakt, że treść zawiadomień jest identyczna, a podane powody zwłoki nie zawierają ani jednego merytorycznego i prawdziwego powodu uzasadniającego zwłokę. Do dnia dzisiejszego, jak podał skarżący, organ nie ustalił właściwego kręgu stron postępowania, określenia stron dokonano bowiem "z automatu", przyznając ten status wszystkim właścicielom działek sąsiednich, co narusza art. 28 k.p.a. Wydane w sprawie postanowienie zawieszające postępowania skarżący, jak wskazał, uznaje za wydane bez podstawy prawnej oraz działanie na zwłokę. Zastosowany środek w postaci zawieszenia postępowania nie jest dopuszczalny w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu odpowiedzi przedstawił tok czynności podejmowanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zauważając, że w sprawie zaistniały przesłanki powodujące konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Miały one związek z koniecznością właściwego określenia stron postępowania, w szczególności ustalenia następstwa prawnego po zmarłej w 2004 r. współwłaścicielce sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem skarżącego działki nr ew. [...] (S. P.). Organ zauważył, że ostatecznym postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] orzekł o zawieszeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego, wzywając J. P. i A. S. do wystąpienia do sądu cywilnego o stwierdzenie nabycia spadku albo sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po S. P., co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegu terminów, a zatem organ od tej chwili nie pozostaje w bezczynności. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] września 2020 r. odmawiające na wniosek skarżącego złożony [...] maja 2020 r. stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. [...] Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wyznaczył A. S. i J. P. termin 1 roku do podjęcia czynności wskazanych w rozstrzygnięciu zamieszczonym w ww. postanowieniu zawieszającym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wywiązał się z powyższego obowiązku, wnosząc pismem z [...] lutego 2020 r. (k. 99-100) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu wyższego stopnia za pośrednictwem Burmistrza Miasta [...] ponaglenie wzywające tenże organ do niezwłocznego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na realizację wnioskowanego budynku na działce nr ew. [...] w [...]. Przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił z ponagleniem, a jednocześnie możliwe jest uczynienie przedmiotem skargi na bezczynność czynności podejmowanych przez Burmistrza Miasta [...] wskutek wystąpienia z podaniem o wydanie decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: u.p.z.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący skutecznie wniósł skargę, co pozwalało Sądowi poddać merytorycznej ocenie to, czy organ faktycznie, jak zarzuca strona skarżąca, pozostaje w bezczynności, a jeżeli tak, to zastosować instrumenty zwalczania tego stanu, które zostały określone w art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. W art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zostało zdefiniowane ustawowo znaczenie pojęcia bezczynności. W świetle jego treści, bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 - 3 k.p.a., nie wykonując jednocześnie obowiązku zawiadomienia stron, połączonego z wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Uwzględniając pomocniczo wskazania wynikające z art. 35 § 5 k.p.a., taki przypadek determinuje uznanie, że doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, a organ pozostaje w stanie bezczynności. Odnośnie do powołanej regulacji prawnej w piśmiennictwie zauważa się, że dodana do k.p.a. legalna definicja używanego przez przepisy p.p.s.a. pojęcia bezczynności formalnie potwierdza przypisywane mu wcześniej przez doktrynę i orzecznictwo sądowe znaczenie. Nie powinno budzić wątpliwości, że zjawisko bezczynności organu administracji ustawodawca zdecydował się poddać wymiernej ocenie przez odwołanie się do zobiektywizowanego kryterium terminu załatwienia sprawy (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2018, komentarz do art. 37, pkt 2). Jakkolwiek zarzuty skarżącego akcentują oczywiste przekroczenie przez Burmistrza Miasta [...] terminu, w których sprawa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia powinna była zostać załatwiona, niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela. Nie budzi wątpliwości Sądu, po pierwsze, ustalenie, że sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy ze względu na jej charakter i obowiązki, jakie nakładają na organ przepisy u.p.z.p., może być nadany charakter sprawy "szczególnie skomplikowanej", która powinna być załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.), a po drugie, że wskazanemu terminowi Burmistrz Miasta [...] nie uchybił. W okresie biegu 2-miesięcznego terminu wynikającego z daty wpływu wniosku skarżącego ([...] listopada 2019 r.) organ, kierując się obowiązkiem procesowym wynikającym z art. 61 § 4 k.p.a., pismem z [...] grudnia 2019 r. zawiadomił strony w sprawie o jego wszczęciu, a równocześnie, obliczając koniec tego terminu, był uprawniony w oparciu o normę art. 35 § 5 k.p.a. do uwzględnienia okoliczności polegającej na nieskuteczności zawiadomienia współwłaścicieli działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym żądaniem ustalenia warunków zabudowy (S. P., K. P., J. P.), którzy zmarli, wymuszającej konieczność ustalenia oraz powiadomienia o prowadzonym postępowaniu ich następców prawnych (wezwanie skierowane do A. S. i J. P. z [...] stycznia 2020 r. doprowadziło do przedłożenia przez te osoby [...] lutego 2020 r. aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych K. P. i J. P.). Formułowane w skardze twierdzenie, że właścicielom nieruchomości sąsiedniej nie powinien przysługiwać status strony (art. 28 k.p.a.), przez co podejmowane przez organ czynności pozostawały niepotrzebne i pozorne, nie może prowadzić do wniosku, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się z tego względu bezczynności. Ocena materiału dowodowego takiego stanowiska nie wspiera, tj. nie nadaje podjętym przez organ czynnościom charakteru oczywiście nieuzasadnionego. W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Organ mając na uwadze konieczność dochowania obowiązku, jakie na nim spoczywają w zakresie zachowania terminu przewidzianego przepisami k.p.a., pismami z [...] lutego 2020 r. (k. 108) oraz z [...] marca 2020 r. (k. 69) zawiadomił skarżącego, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i ustalił nowy termin jej załatwienia na dzień odpowiednio – [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. Przed upływem tego ostatniego terminu wydał z kolei postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. zawieszające z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] listopada 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany wziąć pod uwagę prawnoprocesową prawidłowość prowadzenia przez Burmistrza Miasta [...] postępowania w sprawie, w przede wszystkim uwzględnić skutek prawny jego zawieszenia. W myśl art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Takie stanowisko interpretacyjne wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisów poprzedzających obowiązującą aktualnie regulację prawną p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 grudnia 1992 r. sygn. II SA 697/92, ONSA 1994 nr 2, poz. 50). Zostało ono podtrzymane w późniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r. syn. II OSK 1735/13; wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 1780/12; wyrok NSA z 29 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1380/07). Nie jest ono również kwestionowane w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 103, uwaga 2; K. Wojciechowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, komentarz do art. 103, nb. 8), w którym podnosi się, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Zatem dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego załatwiającego sprawę co do istoty. Konsekwencją tego jest brak możliwości zarzucenia organowi administracji pozostawania z tego względu w bezczynności. Mając na uwadze treść zarzutów skargi i wspierającej ją argumentacji, podkreślenia w sprawie wymaga, że zasada związania sądu granicami skargi, w tym przypadku skargi na bezczynność, powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracji nie jest władny w zakresie oczekiwanym przez stronę skarżącą dokonać weryfikacji legalności spornego postanowienia Burmistrza Miasta [...] zawieszającego postępowanie administracyjne. Zawieszenie postępowania następuje na mocy podejmowanego przez organ postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Z kolei cecha zaskarżalności postanowienia otwiera stronie postępowania prawo do objęcia go kontrolą sądową (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), która w rozpatrywanym przypadku nie została przez skarżącego zainicjowana. Akcentowany przez skarżącego zarzut wydania postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. bez podstawy prawnej nie uwzględnia ponadto stanowiska, jakie w tym zakresie wyraziło w ostatecznym postanowieniu z [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Również na tenże akt przysługiwało skarżącemu prawo złożenia skargi, jeżeli jego treść budzi wątpliwości, a te zdają się wynikać ze złożonej w niniejszej sprawie skargi. Powyższe stwarza podstawę do podkreślenia, że nie jest dopuszczalne w ramach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność Burmistrza Miasta [...] przeniesienie ciężaru sporu na kwestię zasadności zawieszenia przez Burmistrza Miasta [...] postępowania i prawidłowości sposobu zobowiązania przez organ J. P. i A. S. do niezwłocznego dokonania czynności, do której zostały te osoby wezwane, nawet jeżeli w tej decyzji procesowej, w ocenie skarżącego, uwypuklać się ma formalne działanie organu na zwłokę, mające skutkować "zamrożeniem" realizacji prawa strony do zabudowy nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, a przy tym stwierdzając, że brak jest podstaw, by uznać, iż w sprawie zaszły warunki nakazujące podjęcie zawieszonego postępowania, a równocześnie nie zakończył biegu termin określony w postanowieniu z [...] marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.