VII SAB/Wa 78/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M O na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w sprawie wniosku z dnia [...] października 2013r. o udzielenie zgody na odstępstwa od warunków technicznych dla samochodu osobowego, II. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M O kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] sierpnia 2014 r. M O wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że dnia: - [...] października 2013 r. wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju o odstępstwo od warunków technicznych dla pojazdu marki Ford [...] o numerze [...], - [...] marca 2013 r. organ przesłał wezwanie z numerem sprawy [...] do uzupełnienia braków dokumentacyjnych, - w dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący odpowiedział na wezwanie, - w dniu [...] czerwca 2014 r. zostało wysłane kolejne wezwanie do uzupełnienia braków dokumentacyjnych, - w dniu [...] czerwca wysłał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dla numeru sprawy [...], - w dniu [...] czerwca wysłał kolejny list uzupełniający braki dokumentacyjne. Minister Infrastruktury i Rozwoju dotychczas nie wydał stosownej decyzji, co oznacza, że od dnia złożenia wniosku nie został on jeszcze rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie skarga, w ocenie skarżącego jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jej oddalenie podkreślił, że w związku z wnioskiem z dnia 23 października 2013 r. pierwsze czynności organu zostały podjęte w marcu 2014 r. Wyjaśnił, iż organ wstrzymywał się z rozpoczęciem działań dotyczących rozpatrzenia wniosku strony z uwagi na toczące się w tym czasie postępowanie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ( TSUE) w przedmiocie braku możliwości rejestracji w Polsce pojazdów z kierownicą po prawej stronie, oczekując na jednoznaczne stanowisko TSUE w zakresie zasad dopuszczania tego rodzaju pojazdów do ruchu drogowego w Polsce. W marcu 2014 r. TSUE ogłosił wyrok w sprawie C-639/11, w którym orzekł o uchybieniu przez Rzeczpospolitą Polską ciążącego na niej zobowiązania wynikającym z dyrektywy ramowej 2007/46/WE oraz z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ze względu na brak możliwości rejestracji w Polsce samochodów osobowych z kierownicą po prawej stronie. Takie stanowisko TSUE spowodowało uruchomienie działań resortu. Poza tym organ wskazał, że na przebieg procedowania przedmiotowej sprawy wpływ miały prowadzone w ramach resortu analizy pod kątem określenia optymalnych rozwiązań o charakterze technicznym w kontekście dopuszczenia do ruchu drogowego w Polsce pojazdów z kierownicą po prawej stronie i wynikające z tego terminy, wobec których nowe regulacje będą mogły zacząć obowiązywać. Mając na względzie aktualnie prowadzone prace legislacyjne w zakresie zmiany przepisów w przedmiotowym zakresie, po dostosowaniu pojazdu przystosowanego do ruchu lewostronnego m.in. w zakresie świateł zewnętrznych, lusterek wstecznych oraz prędkościomierza pojazd z kierownicą po prawej stronie będzie mógł zostać dopuszczony do ruchu drogowego w Polsce. Obecny stan prawny nie zezwala na rejestrację takich pojazdów w Polsce. Niezależnie od powyższego w toku prowadzonego postępowania Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął działania wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego związane z przeprowadzeniem postępowania dowodowego, o czym świadczą wystosowane do strony wezwania do uzupełnienia dokumentacji, która w ocenie organu jest niezbędna do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Dodatkowo, po zgromadzeniu dokumentacji stronie umożliwiono wgląd w akta sprawy poprzez wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonych dowodów oraz zgłoszonych żądań, o czym strona została zawiadomiona pismem z dnia [...] września 2014 r. oraz przekazano jej informację o planowanym terminie wydania decyzji. Ponadto pismem skierowanym do Sądu Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że w dniu [...] października 2014 r. w rozpatrzeniu wniosku wydał decyzję odmawiającą skarżącemu udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych dla samochodu osobowego marki Ford typ handlowy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U z 2012, poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Po myśli zaś art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 ) W rozpoznawanej sprawie skarżący M O wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie jego wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych dla samochodu osobowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie ( art. 52 § 1u.p.p.s.a.) W myśl art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do Sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Należy zauważyć , że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności, to po pierwsze – brak działania organu , przyjmujące postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie –upływ terminu do załatwienia sprawy ( zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym , LEX 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Jak wynika z akt sprawy, skargi oraz odpowiedzi na skargę wniosek skarżącego wpłynął do organu 24 października 2013 r. Pierwsze czynności organu zostały podjęte w marcu 2014 r., a więc 5 miesięcy od złożenia wniosku. Przy czym organ wskazał, że wstrzymał się z rozpoczęciem działań dotyczących rozpatrzenia wniosku czego powodem było toczące się postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie braku możliwości rejestracji w Polsce pojazdów z kierownicą po prawej stronie, oczekując na jednoznaczne stanowisko Trybunału w zakresie dopuszczenia tych pojazdów do ruchu drogowego w Polsce. Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostawał w bezczynności bowiem od dnia 24 października 2013 r. do czasu wniesienia skargi tj. do dnia 19 sierpnia 2014 r. nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Istotne jest również, że Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji ocenia bowiem jedynie czy organ ten pozostaje w bezczynności . Jeżeli Sąd uzna, że tak jest w istocie zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Podjęcie zaś przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, w przypadku zaś gdy organ na którego bezczynność została wniesiona skarga wyda akt ( decyzję administracyjną, postanowienie bądź inny akt) lub pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach albo dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1pkt 3 u.p.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 u.p.p.s.a.( wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt VIISAB/WA 78/13, publ. LEX nr 1412253, z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/WA 207/13, publ. LEX nr 1352041) W tym kontekście Sąd przyjął, podzielając stanowisko prezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. ( sygn. akt II OSK 1360/12, publ. LEX nr 1271778), że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę skargi do Sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. , że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 tej ustawy". Powyższe oznacza, jak wskazał NSA w powyższym postanowieniu że" wydanie w toku postępowania sądowego, (po wniesieniu skargi) przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz orzeczenia czy miało miejsce rażące naruszenie prawa ( art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a) a także w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu ( art. 149 § 2 u.p.p.s.a) O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 u.p.p.s.a w przypadku uwzględnienia skargi Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 u.p.p.s.a .jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie w dniu [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję rozpatrującą merytorycznie wniosek skarżącego co czyni postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu bezprzedmiotowym, a wobec tego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. należało umorzyć postępowanie sądowe w tym zakresie. Przechodząc do badania czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a. jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 u.p.p.s.a nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów , informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 kpa) W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiana sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcie postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ ( art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( art. 35 § 3) Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu ( art. 35 § 5) Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( art. 36 § 2) Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie , o jakim mowa w art. 35 kpa bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Sąd przyjął, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 kpa ( obiektywnemu , a więc 1 lub 2 miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w art. 35 § 5 kpa. Jednakże w niniejszej sprawie nie można uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonani określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stąd należało przyjąć że wielomiesięczna bezczynność organu w sposób rażący narusza art. 35 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.