VII SAB/Wa 80/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] postanawia: 1. odrzucić skargę I. P. 2. zwrócić skarżącej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. I. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie opinii sanitarnej dla placówki oświatowej (przedszkole niepubliczne). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi, że opinia wydawana w trybie cywilno-prawnym nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 30 kwietnia 2013 r. I. P. zleciła organowi administracji publicznej - Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] sporządzenie opinii sanitarnej dla Przedszkola "[...]" przy ul. Z. [...] w W., o której mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zaznaczył, że zgodnie z ww. przepisem zgłoszenie do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymaga przedstawienia informacji o warunkach lokalowych zapewniających m.in. bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Następnie, stwierdził, że opinia ta nie jest wydawana w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani nawet innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skoro nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawą do sporządzenia przedmiotowej opinii jest przepis art. 36 ust. 3b ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), który jednoznacznie stanowi, że opinia nie jest wydawana w formie władczej - decyzji administracyjnej (bądź innego orzeczenia administracyjnego), ale w ramach sprzedaży usług zleconych. Przepis ten uprawnia organ administracji publicznej do przyjmowania zleceń cywilno-prawnych dotyczących sporządzania opinii w zakresie Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale nie rodzi żadnego obowiązku po stronie organu wydania takowej decyzji. W ocenie organu, żadnych wątpliwości nie pozostawia tutaj także uzasadnienie do projektu nowelizacji ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych - Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.), wprowadzającej do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ust. 3b w art. 36, z którego wynika, że regulacja ta umożliwia "stacjom sanitarno-epidemiologicznym pozyskiwanie dodatkowych środków finansowych z tytułu działalności usługowej na rzecz podmiotów zewnętrznych (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) zgodnie, z którą sądy administracyjne, w zakresie swej właściwości, sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Z uwagi na przedmiot skargi Sąd uznał, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności ocenić, czy skarga należy do właściwości sądu administracyjnego. Rozważając powyższe wskazać trzeba, iż kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) określającego właściwość rzeczową sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto, w myśl § 3 cytowanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a (art. 3 § 2 pkt 8). Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga na bezczynność organów przysługuje bowiem tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz tam, gdzie w indywidualnych sprawach wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Zaznaczyć więc należy, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, Lex nr 552736). Nadto, warto dodać, iż skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. W niniejszej sprawie wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Należy zgodzić się z poglądem organu, że opinia o której mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty, nie jest wydawana w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani nawet innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Opinia ta nie może rodzić żadnych praw ani obowiązków dla adresata zlecającego jej opracowanie, od opinii nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, w postaci odwołania lub zażalenia. W tym przypadku opinia ma charakter czynności materialno-technicznej (czynności faktycznej). Do jej cech istotnych odróżniających ją od innych form działania należy między innymi: jednostronność (w stosunku do adresata), brak rozstrzygnięcia zawierającego nakazy bądź zakazy określonego zachowania, cel nakierowany na wywołanie skutków faktycznych, a nie bezpośrednich skutków prawnych (polegających na spowodowaniu powstania, zmiany, ograniczenia bądź ustania czyjegoś prawa, uprawnienia lub obowiązku), opisowość zawartej w niej wypowiedzi (oświadczenia wiedzy zawierającego ocenę określonej sytuacji, stanu rzeczy bądź przedstawiającego opis jakiegoś zdarzenia, z określonego punktu widzenia), brak władczego charakteru (brak możliwości odwołania się do środków przymusu na wypadek jej nieuwzględnienia). Czynność ta wyraża jedynie, dokonaną przez organ dysponujący specjalistyczną wiedzą ocenę placówki, pod kątem spełnienia wymagań bezpieczeństwa i higieny. Ponadto, zauważyć należy, że podstawą do sporządzenia przedmiotowej opinii jest przepis art. 36 ust. 3b ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z dyspozycją którego, niezależnie od opłat, o których mowa w ust. 1-3a, stacje sanitarno-epidemiologiczne mogą pozyskiwać środki finansowe z tytułu sprzedaży usług zleconych, w szczególności w zakresie: 1) badań laboratoryjnych, badań i pomiarów środowiskowych i innych czynności dotyczących oceny jakości zdrowotnej i bezpieczeństwa zdrowotnego, 2) prowadzenia szkoleń i egzaminów oraz wykonywania ocen zdrowotnych. W przypadku zgłoszenia żądania o charakterze cywilno-prawnym nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. i z tej samej przyczyny po stronie organu nie występuje obowiązek wydawania aktu lub dokonania czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w związku z tym nie jest dopuszczalne wnoszenie skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zmierzającej do nakazania podjęcia aktu lub czynności (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II GSK 247/2005). Ne można uznać, aby opinia wydawana w ramach cywilnego stosunku zobowiązaniowego, jako komercyjna usługa, mogła zostać zakwalifikowana jako przypadek wskazany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Na cywilno-prawny charakter opinii wskazuje również sama skarżąca w piśmie z dnia 24 lipca 2013 r., stanowiącym wezwanie do usunięcia wad wykonanego zlecenia, na podstawie art. 636 kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem prawa odstąpienia od zlecenia oraz jego wykonania na koszt Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Z tego też względu przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.