VII SAB/Wa 81/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2021 r., A. W. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez adw. Z. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]"), w postępowaniu odwoławczym, znak sprawy: [...], zainicjowanym odwołaniem z dnia [...] lutego 2020 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...], Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy [...]"), z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak sprawy: [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W treści skargi, skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przez SKO w [...] przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji co do istoty sprawy w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia SKO w [...] prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę; - stwierdzenie, że SKO w [...] dopuściło się bezczynności (względnie przewlekłego prowadzenia postępowania); - stwierdzenie, że bezczynność (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 25837,35 (dwadzieścia pięć tysięcy osiemset trzydzieści siedem oraz 35/100) złotych, odpowiadającej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020 r. (lub w kwocie niższej - wedle uznania Sądu). W uzasadnieniu skargi, skarżąca podkreśliła, że dnia [...] sierpnia 2018 r. (tj. ponad dwa i pół roku temu) został skierowany, do Prezydenta [...]-Zarządu Dzielnicy [...], wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...]. W dniu [...] stycznia 2019 r. organ ten wydał decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znak sprawy: [...]. Następnie, SKO w [...], po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania z dnia [...] lutego 2019 r., wydało decyzję z dnia [...] maja 2019 r., znak sprawy: [...], uchylającą w całości ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżąca wskazała, że mimo niebudzących wątpliwości wytycznych SKO w [...] (zawartych w ww. decyzji z dnia [...] maja 2019 r.), Zarząd Dzielnicy [...] wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję nr [...] o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której, w ocenie skarżącej, intencjonalnie zignorował wskazania i wytyczne SKO w [...], powielając tym samym uchybienia, którymi obarczona była pierwotna decyzja oraz dopuszczając się kolejnych naruszeń. Z zachowaniem terminu, od ww. decyzji, pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie. Skarżąca wskazała, że wspomniane odwołanie nie zostało rozpoznane pomimo upływu już ponad pół roku od daty jego wpływu. W ocenie skarżącej, nie ulega wątpliwości, że SKO w [...] nie załatwiło sprawy w terminie prawem przepisanym, naruszając tym samym w szczególności przepis art. 12 § 1, a także art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, SKO w [...] uchybiło także przepisowi art. 36 § 1 k.p.a., niedopełniając obowiązku zawiadomienia strony skarżącej o: zwłoce w rozpoznaniu sprawy; przyczynach tejże zwłoki; nowym terminie załatwienia sprawy oraz prawie do wniesienia ponaglenia. W ocenie skarżącej, postępowanie SKO w [...] nie jest zgodne z dyspozycją art. 6 i 7 k.p.a. (zasada praworządności), art. 8 § 1 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli), jak również art. 10 § 1 kpa (zasada zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu). Skarżąca wskazała także, że termin dwumiesięczny (tj. dwukrotnie dłuższy niż wskazany w art. 35 § 3 k.p.a.) jest więcej niż wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy - w szczególności, że sprawa zawisła przed organem już ponad rok temu, a dotyczy warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego. Skarżąca za uprawniony uznała złożony wniosek w przedmiocie przyznania jej sumy pieniężnej, uzasadniając to tym, że takie przyznanie, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., stanowić będzie formę kompensacji, wynikającej z zawiedzenia przez organ administracji publicznej (znajdującego oparcie w przepisach prawa) oczekiwania strony postępowania administracyjnego, że sprawa rozpatrzona zostanie w terminie oraz z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego (opisanych w art. 6 i n. k.p.a.). Pismem z dnia [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a., skarżąca wniosła ponaglenie do SKO w [...], w związku z nierozpoznaniem przez organ w przewidzianym terminie odwołania od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...], z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz uchybieniem przez SKO w [...] przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, oraz art. 36 § 1. W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że niniejsza sprawa została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2021r. znak [...], która SKO utrzymało w mocy decyzję nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Argumentując zaś kwestię szybkości rozpatrywanej sprawy, organ powołał się na sytuację epidemiczną i związane z nią utrudnienia. Przedmiotowe odwołania wraz z aktami sprawy wpłynęły do SKO w [...] w dniu [...] marca 2020 r, a więc w miesiącu gdy wprowadzony był stan zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433) i stan epidemii (Dz. U. poz. 491). Organ powołał się również na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), wprowadzające szczególne zasady dotyczące biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Z ww. powodu SKO w [...] wniosło także o oddalenie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 25837,35 złotych. Organ zaznaczył również, że przedłużenie postępowania wynikało z konieczności dokonania szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach. Ponadto, szczegółowej oceny i potwierdzenia wymagały podniesione w decyzji nowe okoliczności sprawy, które ustalił organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga w sprawie niniejszej jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca w dniu [...] marca 2021 r. skierowała do organu wymagane ponaglenie. Oceniając, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z powyższego wynika więc, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w postępowaniu odwoławczym wydłużenia tego terminu dla spraw szczególnie skomplikowanych, nie ma także żadnego przepisu szczególnego, który przewidywałby inny termin dla załatwienia przedmiotowej sprawy. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie wpłynęło do SKO w dniu [...] lutego 2020 r. W dniu [...] lipca 2020 r., wpłynęło do SKO pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 202 r. zawierające między innymi wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Kolejne tej treści pismo z dnia [...] października 2020 r., sporządzone przez pełnomocnika skarżącej, wpłynęło do SKO w dniu [...] października 2020 r. Wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy, pełnomocnik ponowił w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., które wpłynęło do SKO w dniu [...] lutego 2021 r. Pismem z dnia [...] marca 2021 r., skarżąca wniosła ponaglenie do organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie załatwiło sprawy w ustawowym terminie, ale pomimo wyraźnego obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a. nie zawiadomiło stron o niemożności dochowania terminu ustawowego, nie wskazało przyczyny zwłoki, ani nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto żadne ze wspomnianych pism, nie spotkało się z jakakolwiek reakcją organu. Organ wydał decyzję w dniu [...] marca 2021 r. a więc po upływie 22 dniu od wniesienia skargi do Sądu. W ocenie sądu fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze od dnia otrzymania odwołania do dnia wniesienia skargi nie podjęło żadnej czynności, nie wyłączając zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania odwoławczego (art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.) należy zakwalifikować jako bezczynność organu. Jednocześnie wobec faktu, że w dacie wydawania wyroku przez Sąd, w aktach sprawy znajdowała się już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021 r. znak [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...], Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy także wskazać, że mimo, że odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, to nadal istniała podstawa do oceny prowadzonego przez organ postępowania w zakresie opieszałości, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistnienie bezczynności jest rzeczą naganną i oczywistą, zaś o jej rażącym charakterze, przesądza zarówno długi okres bezczynności ( ponad rok od daty wpływu odwołania do organu), jak również brak jakiejkolwiek reakcji na ponaglające pisma skarżącej. Rażący charakter bezczynności organu, wynikał nie tylko z samego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy ( co nie jest wystarczające do stwierdzenia rażącej bezczynności ( por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu charakteryzowała się jeszcze dodatkowymi cechami przemawiającymi za jej rażącym charakterem a mianowicie długim okresem braku rozpoznania odwołania oraz całkowitym lekceważeniem wniosków skarżącej. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było znaczne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Oceny tej nie zmienia fakt obowiązywania do dnia [...] marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego od tej daty bowiem upłynął rok, zanim organ wydał decyzję. Z uwagi na wydanie przez organ decyzji, Sąd nie uznał za celowe, zasądzanie od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, który to środek dyscyplinująco – represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając - stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (480 zł).