VII SAB/Wa 83/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie skontrolowania stanu technicznego obiektów budowlanych skargę oddala Przedmiotem skargi z dnia [...] września 2014 r. wniesionej przez J. J. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie skontrolowania stanu technicznego budynków administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościowej w [...]. Skarżący w skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 i art. 61 § 4 k.p.a. Wniósł o stwierdzenie, że organ powiatowy pozostawał w bezczynności oraz, że nie wydano aktu kończącego postępowanie w sprawie. Wniósł nadto: o nakazanie organowi wydania aktu; stwierdzenie, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 38 k.p.a.; w przypadku uwzględnienia skargi, o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając przebieg sprawy, wskazał m. in. na to, że w dniu [...] marca 2014 r. złożył do [...] WINB wniosek o przeprowadzenie kontroli organu powiatowego i Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...]. Wniosek ten wpłynął w dniu 6 marca 2014 r. i przy piśmie z dnia 10 marca 2014 r. został przekazany do organu powiatowego, ze wskazaniem, iż chodzi o kontrole obowiązkowe obiektów przewidziane w art. 62 Prawa budowlanego. Wskazał też, że w dniu [...] maja 2014 r. wniósł zażalenie na bezczynność organu powiatowego w tej sprawie. W dniu [...] lipca 2014 r. organ powiatowy wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. W dniu [...] sierpnia 2014 r. organ wojewódzki wydał postanowienie nr [...], którym uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy terminie za nieuzasadnione, a w dniu [...] sierpnia 2014 r. (po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego) organ ten wydał postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący wskazał też, że organ ma obowiązek załatwić sprawę, a następuje to poprzez wydanie decyzji, zgodnie z art. 104 k.p.a. Podał też, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z jego wniosku wydane zostało 133 dni od daty wszczęcia postępowania, tj. od dnia wpłynięcia jego wniosku do organu, co świadczy o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł "o jej oddalenie i umorzenie postępowania". W uzasadnieniu pisma organ podał, iż w dniu [...] marca 2014 r. wpłynął do niego wniosek J. J. o skontrolowanie utrzymania we właściwym stanie technicznym obiektów administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...]. Organ wskazał, że przeprowadził postępowanie administracyjne w tej sprawie z urzędu uznając, że J. J. nie posiada interesu prawnego i nie jest stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania, pismem [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...] o terminach kontroli, przedstawiając harmonogram kontroli dla wybranych obiektów na osiedlach: [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ wskazał również, że z przeprowadzonych czynności sporządzono protokoły, do których dołączono kserokopie dokumentacji związanej z utrzymaniem obiektów oraz dokumentację fotograficzną. Według organu przeprowadzone kontrole nie potwierdziły zarzutów stawianych przez J. J., w zakresie utrzymania obiektów w złym stanie technicznym. Organ wskazał też, że w stosunku do skarżącego w dniu [...] lipca 2014 r. wydał postanowienie, którym odmówił J. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektów administrowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w [...]. Organ podkreślił, iż na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wpłynęło zażalenie J. J., a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyczerpał tryb zaskarżenia. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. -skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego- wniósł bowiem zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. na bezczynność organu. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć natomiast trzeba, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie dostrzec należy, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "k.p.a.", organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wskazać też wypada, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 § 5 k.p.a.). Niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cyt. przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawania w bezczynności (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania), i nie można zobowiązać tego organu do wydania orzeczenia. Z akt przekazanych do Sądu wraz ze skargą wynika, iż skarżący pismem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpił do organu wojewódzkiego o przeprowadzenie kontroli organu powiatowego i Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...]. Wniosek ten wpłynął w dniu 6 marca 2014 r. i przy piśmie z dnia 10 marca 2014 r. został przekazany do organu powiatowego, ze wskazaniem, że chodzi o kontrole obowiązkowe obiektów przewidziane w art. 62 Prawa budowlanego. Wniosek ten spowodował interwencję organu powiatowego z urzędu. Z urzędu bowiem organ zajął się sprawą i przeprowadził wyrywkowe kontrole obiektów administrowanych przez wymienioną Spółdzielnię. Natomiast sam wniosek skarżącego został załatwiony przez organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Orzeczeniem tym organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego uznając, iż nie ma on interesu prawnego w sprawie. Skarga została wniesiona w dniu 20 września 2014 r., a z tego wynika, iż w dacie jej wniesienia organ wypełnił spoczywający na nim obowiązek załatwienia żądania skarżącego. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, iż wskazany organ powiatowy w związku z żądaniem skarżącego pozostaje w bezczynności. Należy przy tym raz jeszcze dostrzec, iż Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie ma kompetencji do wypowiadania się o prawidłowości wydanych w toku postępowania aktów administracyjnych. Sąd nie zajmował się więc prawidłowością ww. postanowienia. W sprawie tej istotne było jedynie to, że takie orzeczenie w związku z wnioskiem skarżącego zostało wydane, kończąc w ten sposób sprawę z wniosku skarżącego na etapie wstępnym. Dodać przy tym warto, że jak wynika z akt skarżący skorzystał z możliwości zaskarżenia wskazanego postanowienia i wniósł zażalenie, a następnie skargę do tut. Sądu. Wobec treści skargi dostrzec też należy, iż skarżący w piśmie skierowanym do organu wojewódzkiego, a przekazanym następnie do organu powiatowego, nie tyle żądał wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego w konkretnym trybie, co skontrolowania budynków znajdujących się w zasobach Spółdzielni wskazując na niewykonywanie przez nią obowiązków nakazanych w art. 62 Prawa budowlanego. Podjęcie na skutek tej interwencji czynności kontrolnych przez organ powiatowy nie oznacza jeszcze konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 (Lex nr 743275), zauważając, że "(...) postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).". Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji