VII SAB/Wa 85/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. i M. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących Z. W. i M. W. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. i M. W. (dalej jako Skarżący) jest w istocie bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC) w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s.1 - dalej jako rozporządzenie nr 261/2004). Skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu 17 lipca 2018 r. (data nadania na poczcie). W jej części tytułowej sformułowano żądanie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś w dalszej części wniesiono o stwierdzenie bezczynności Prezesa ULC w odniesieniu do rozpoznania sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą [...]. Zdaniem Strony powyższe stanowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualmny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej jako k.p.a.), poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika lotniczego; 2. przepisów postępowania, tj. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Strona wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz orzeczenie o kosztach. Wskazała, iż decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Prezes ULC stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 261/2004, nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa, poprzez wypłatę stronie skarżącej po 400 EURO. Obie strony postępowania wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją - Skarżący w dniu 4 grudnia 2017 r. zaś przewoźnik w dniu 14 grudnia 2017 r. (19 grudnia 2017 r. - data wpływu). Zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2018 r. Prezes ULC poinformował Stronę o terminie zakończenia sprawy, wyznaczając go na dzień 10 marca 2018 r. W związku z niedotrzymaniem tego terminu, dnia 17 maja 2018 r. Skarżący złożyli ponaglenie. Prezes ULC na mocy kolejnego zawiadomienia z dnia 18 maja 2018 r., zawiadomił Strony o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy na dzień 30 czerwca 2018 r. Sprawa nie została również załatwiona do dnia złożenia skargi. W ocenie Skarżących, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest w przypadku spraw ponownie rozpatrywanych - w terminie miesięcznym. W przedmiotowej sprawie przewoźnik pouczony o rozkładzie ciężaru dowodu nie przedstawił jakiejkolwiek dokumentacji sądowej - wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym [...]. Do dnia złożenia przedmiotowej skargi Sąd Rejonowy [...] nie zakończył procedowania sprawy. Przewoźnik, w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym jest reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, dlatego też niezasadne jest zastępowanie przez Prezesa ULC pełnomocnika przewoźnika w odniesieniu do pozyskiwania odpisów akt sprawy, które to mogłyby zostać bez trudu wyjednane przez przewoźnika. Postępowanie sądowe nie ma wpływu na toczące się postępowanie administracyjne (postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym nie ma charakteru zagadnienia wstępnego), tym samym czynności podejmowane przez Prezesa ULC przed Sądem Rejonowym [...] uznać należy za bezzasadne. Drugoinstancyjna decyzja Prezesa ULC podlega przymusowej egzekucji po uprzednim jej zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności - tym samym nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której to organ administracji publicznej dopuszcza się bezczynności na okres czterech miesięcy, podejmując działania, w obliczu doręczonego ponaglenia, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, czy też funkcjonalnej, działając tym samym na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów. Decyzja Prezesa ULC rozpatrująca wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana w dniu [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. II. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś z ostrożności o jej merytoryczne oddalenie. Uzasadniając ten ostatni wniosek podał m.in., że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, wydał żądaną decyzję. Wskazał również, że dłuższe rozpoznawanie niniejszej sprawy nie było wynikiem złej woli, a wywołane zostało potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ dość szeroko zaakcentował także znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 r. i w pierwszej połowie 2018 r., w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m.in. zwiększenia liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki w tej ostatniej kwestii zostały już podjęte). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w istocie bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik Skarżących skierował do organu ponaglenie oraz uzupełnił wszystkie braki formalne skargi. IV. Wobec niejednoznaczności wskazań skargi (zamiennie żądającej stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości) Sąd przyjął, iż mamy w niej do czynienia w istocie z bezczynnością organu. W związku z tym należy zauważyć, iż sensem wprowadzonej do polskiego porządku prawnego instytucji skargi na bezczynność organu administracji publicznej była niewątpliwie potrzeba zwalczania braku działania organu (opóźnienia bądź zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Środek ten ma za zadanie wymusić zatem na właściwym organie załatwienie sprawy. Celem ustalenia odpowiedzialności organu za bezczynność konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia czynności i wbrew temu obowiązkowi działań takich nie podejmuje. Nadto podkreślenia wymaga, iż Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (względnie daty orzekania, jeżeli rozstrzyga sprawę na posiedzeniu niejawnym). Pojęcia bezczynności nie zostało bliżej sprecyzowane na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co nie może dziwić zważywszy na wielość i różnorodność postępowań administracyjnych oraz łączącą się z tym nieodzownie ich odmienność proceduralną. Uwzględniając jednakże pewną uniwersalną istotę bezczynności można powiedzieć, że zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie zwraca uwagę, iż zgodnie ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie - tak art. 12 § 2 k.p.a. Organy zobowiązane są zatem prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Z kolei terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być zatem załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Jednocześnie, z uwagi na wspomnianą już różnorodność spraw administracyjnych i potrzebę czynienia wyjaśnień, w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Organ pozostaje więc w bezczynności, co do zasady, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (rzetelne poinformowanie o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że miała w niej miejsce bezczynność organu bowiem organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (przyjmując nawet wydłużenie tego terminu do dwóch miesięcy), w zasadzie nie podejmując, poza szczątkowymi reakcjami na pisma Strony, działań dowodowych (a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się zatem z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił co do zasady miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek Skarżących i [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszoinstancyjną decyzją Prezesa wpłynął odpowiednio w dniu 4 i 19 grudnia 2017 r. W dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezesa ULC z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. po upływie bez mała ośmiu miesięcy od ich wpływu oraz już po wniesieniu skargi do sądu rozpatrywanej w niniejszej sprawie. W efekcie tych okoliczności Sąd przyjął, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji), i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna bezczynność (liczona od dnia 19 listopada 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r.), która nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. Nie tłumaczy organu informacja o potrzebie wyjasnienia kwestii związanych z prowadzeniem "równoległego" postępowania w sprawie odszkodowania przed sądem powszechnym. W zasadzie poza dwoma pismami, stanowiącymi reakcję na korespondencję stron, organ nie udokumentował jakichkolwiek innych czynności podejmowanych w sprawie. Dokonując powyższej oceny, co do braku rażącego charakteru bezczynności, Sąd wziął pod uwagę, że dla jej stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo niewielkie, biorąc pod uwagę okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny i niespodziewany wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz do połowy 2018 r. wpłynęły do tego organu, co jego zdaniem jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd uznał zatem, że wprawdzie organ dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona rażącego charakteru. Choć naruszył przepisy o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, to niemniej próba ustalenia losów sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym była uzasadniona, i mogła mieć wpływ na wynik sprawy wywołanej skargą pasażerów na przewoźnika lotniczego. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wysokość wpisów od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, a także poziom przyczynienia się pełnomocnika profesjonalnego do wyjaśnienia istoty sprawy.