VII SAB/Wa 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. W. i M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. W. i M. B. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz M. W. i M. B. kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. [...] i [...] złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) postępowania w związku z nierozpoznaniem ich wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Prezesa ULC z [...] października 2017r. [...] stwierdzającej naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. art. 7 ust. 1 b rozporządzenia (WE) 261/2004 i nakładającej karę pieniężną oraz ustalającej termin usunięcia naruszenia prawa, poprzez wypłatę skarżącym po 400 euro. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 35. § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia jego złożenia; art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Strony wniosły m.in. o: stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczenie organowi 30 - dniowego terminu na załatwienie sprawy i zasądzenie kosztów postępowania. Następnie wskazali, że pismem z 8 stycznia 2018 r. organ zawiadomił o terminie zakończenia sprawy do10 marca 2018 r. W związku z niedotrzymaniem ww. terminu 17 maja 2018 r. wnioskodawcy złożyli ponaglenie. Prezes ULC 18 maja 2018 r., zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy na 30 czerwca 2018 r., jednak do dnia sporządzenia skargi sprawa nie została zakończona. W opinii skarżących, doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl bowiem art. 35. § 1. i 3. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest w przypadku spraw ponownie rozpatrywanych- w terminie miesięcznym. W tej sprawie przewoźnik pouczony o rozkładzie ciężaru dowodu nie przedstawił dokumentacji sądowej, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym [...] w [...]. Do dnia złożenia skargi Sąd Rejonowy [...] nie zakończył sprawy. Przewoźnik, w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym jest reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, dlatego niezasadnym jest zastępowanie przez organ pełnomocnika przewoźnika w pozyskiwaniu odpisów akt sprawy, które mogłyby zostać bez trudu wykonane przez przewoźnika. Na marginesie skarżący wskazał, iż postępowanie sądowe nie ma wpływu na postępowanie administracyjne (prowadzone przed Sądem Rejonowym nie ma charakteru zagadnienia wstępnego), tym samym czynności Prezesa ULC przed Sądem Rejonowym [...] uznać należy za bezzasadne. Drugoinstancyjna decyzja podlega przymusowej egzekucji po uprzednim zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności- tym samym nie do zaakceptowania –zdaniem stron - jest sytuacja, w której to organ dopuszcza się bezczynności na cztery miesiące, podejmując działania, w obliczu doręczonego ponaglenia, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, czy też funkcjonalnej, działając na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie, zaś merytorycznie o jej oddalenie. Odnośnie pierwszego z wniosków organ wskazał na braki formalne skargi kwestionując ilość dołączonych odpisów skargi, brak załączników w postaci dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz dowodu uiszczenia wpisu od skargi oraz niedołączeniu pełnomocnictwa. Według organu sprawa nie była prowadzona przewlekle, a organ dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 , art. 8 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. Dalej Prezes ULC wskazał, że m.in. wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień na piśmie odnośnie przedmiotowego lotu oraz zwrócił się do Sadu Rejonowego z zapytaniem na jakim etapie jest postępowanie, w celu uniknięcia sytuacji, w której zapadłyby dwa wykluczające się rozstrzygnięcia. Organ wskazał również na znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do rozpoznania w 2017 i pierwszej połowie 2018 r., w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m. in. zwiększenia liczby pracowników ULC i takie działania zostały podjęte. Organ Prezes ULC wyjaśnił, że jedną z przyczyn tej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy 17 marca 2017 r. uchwały sygn. akt III CZP 111/16, którą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na to, że przepisy kc o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia. Organ zobowiązany jest zatem do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, a to wpływa na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że skarżący złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC polegające na nie rozpoznaniu ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] listopada 2017r. [...]. Z uwagi na tak zakreślony przedmiot sprawy wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu zwłoka w działaniu organu może dotyczyć dwóch sytuacji – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia skargi jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania, o którym mowa w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. i jest dopuszczalna, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierowali do organu ponaglenie (pismo z 17 maja 2018 r.). Zaznaczyć trzeba, że pojęcie "przewlekłości" ma inne znaczenie niż pojęcie "bezczynność organu". Przewlekłość postępowania ma bowiem miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Chodzi więc o sytuacje, w których organ nie załatwia sprawy w terminie, podejmuje działania niedostatecznie skoncentrowane, o charakterze pozornym, czy wręcz nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, nie dochowuje należytej staranności w zorganizowaniu postępowania, tak aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. "Przewlekłość" postępowania zachodzić zatem będzie, gdy jest ono długotrwałe i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania celu postępowania w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W art. 35 § 1 k.p.a. ustawodawca zobowiązał organy do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 ww. przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Prezes ULC dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, jednak nie miała ona charakteru rażącego. Z akt sprawy wynika, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił jeden miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a który wpłynął 6 grudnia 2017 r. (wniosek przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. – 22 grudnia 2017 r.). Decyzja została wprawdzie wydana [...] sierpnia 2018r., niemniej Prezes ULC nie zachował terminu miesięcznego na załatwienie tej sprawy (art. 35 k.p.a.), jak i terminu wyznaczonego do 10 marca 2018 r., na podstawie art. 36 k.p.a. (zawiadomienie z 8 stycznia 2018 r.), a także kolejnego terminu, który organ wyznaczył na dzień 30 czerwca 2018r. (zawiadomienie z 18 maja 2018r.). Akta sprawy nie wskazują, aby charakter postępowania uzasadniał w tym przypadku wydłużenie postępowania ponad termin miesięczny określony w ww. art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast w obawie wydania dwóch wykluczających się rozstrzygnięć z uwagi na toczące się równolegle postępowanie przed sądem powszechnym, organ miał możliwość skorzystania z instytucji zwieszenia postępowania. W konsekwencji, Sąd uznał, że skoro Prezes ULC wydał decyzję z opisanych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy z przekroczeniem ww. terminu, a po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, to skarga jest zasadna, jednak postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny - na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd orzekł o jego umorzeniu w tym zakresie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniała przewlekłość -liczona co najmniej od 10 marca 2018 r. - tj. od pierwszego terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 k.p.a. na załatwienie sprawy- do [...] sierpnia 2018 r., tj. do daty wydania aktu), która pomimo iż jest naganna, nie narusza rażąco prawa. Wskazać bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że aby przewlekłość miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do zwykłego naruszenia; dlatego przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku uwzględniając, że akt został wydany, Sąd ocenił zwłokę Prezesa ULC jako nieznaczną, mając na uwadze akcentowany przez organ bardzo duży wpływ spraw w konsekwencji wydania uchwały Sądu Najwyższego zapadłej 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, rozstrzygającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Jako chybioną Sąd ocenił również argumentację organu przedstawioną na poparcie wniosku o odrzucenie skargi. Skarga zawiera bowiem wszystkie niezbędne załączniki, odpowiednią ilość odpisów, stosowne pełnomocnictwo potwierdzone za zgodność z oryginałem i została prawidłowo opłacona, tak w zakresie wpisu, jak i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200, art. 202 i art. 205 § 2 p.p.s.a.