VII SAB/Wa 87/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania w określonym terminie aktu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. M. M. pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy D. - drogi gminnej w B. w zakresie nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, linii kablowej oświetlenia ulicznego wraz z odwodnieniem w postaci rowu odwadniająco - rozsączającego (drenażu francuskiego), rozbiórce i budowie elektroenergetycznych linii: kablowej nN i napowietrznej oświetlenia ulicznego, rozbiórce i budowie: kabla telekomunikacyjnego, kanalizacji sanitarnej z przyłączami i sieci wodociągowej z przyłączami, przebudowie gazociągu, na działkach wymienionych w decyzji. W uzasadnieniu skargi M. M. podniósł, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. zwrócił się do Ministra o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz o wstrzymanie jej wykonania, jednakże do dnia złożenia skargi nie uzyskał stanowiska organu w tej sprawie, co w jego ocenie stanowi naruszenie art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa, jednak organ nie wydał stosownego rozstrzygnięcia, a jedynie przesłał skarżącemu "do wiadomości" pismo z dnia [...] maja 2015 r. skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B.. Zdaniem skarżącego takie działanie organu narusza art. 35 § 3 kpa określający maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zawartą w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 kpa. W tych okolicznościach skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania rozstrzygnięcia w sprawie objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zobowiązanie Ministra do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż pismem z dnia [...] maja 2015 r., przesłanym skarżącemu "do wiadomości", wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. o udzielenie informacji na temat prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W odpowiedzi na ww. pismo Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował Ministra, że w wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta [...] wniesionych przez M. M., A. M. oraz M. J., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] wskazał też, że wydana przez niego decyzja została zaskarżona przez Gminę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 217/15 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W związku z tymi informacjami, Minister pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wystąpił do Wojewody [...] o nadesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji Wojewody [...], skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Wojewody [...] oraz odpowiedzi na ww. skargę i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 217/15. Wojewoda [...] przesłał żądane dokumenty przy piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Dalej Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że po zapoznaniu się z wnioskiem M. M. z [...] stycznia 2015 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. Jak wskazał organ, zaspokoił w ten sposób żądanie skargi na bezczynność, gdyż uwzględnienie skargi w tym przypadku mogło doprowadzić jedynie do zobowiązania Ministra do załatwienia sprawy w określonym terminie. Ponadto zauważył, że brak jest podstaw do ukarania pracownika organu, jako niemieszczącego się w przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formach uwzględniania skargi na bezczynność organu. Zdaniem organu, wobec rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wniosku M. M. z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzić należy, że ustał stan bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie - p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Szczególne znaczenie z punktu widzenia sprawności postępowania administracyjnego odgrywa wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z artykułu 35 § 1 i 3 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tym stanie rzeczy niewątpliwie Minister Infrastruktury i Rozwoju uchybił wymogowi szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej określonemu w art. 12 § 1 K.p.a., załatwianiu jej bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 K.p.a. i z pewnością uchybił ustawowemu terminowi wynoszącemu jeden miesiąc. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zatem z przytoczonych powyżej przepisów wynika jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania, z drugiej zaś strony w sposób jednoznaczny określono w nich terminy i sposób działania. Wobec powyższego bezczynność w prowadzeniu postępowania, dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, skarżący złożył wniosek w dniu [...] stycznia 2015r., który wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2015r. Natomiast organ dopiero w dniu [...] lipca 2015 r. w sposób procesowy ustosunkował się do jego treści, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., a więc zdecydowanie po upływie miesiąca. Ponadto przedmiotowa sprawa nie miała – w ocenie Sądu – skomplikowanego charakteru. A nawet jeśli by hipotetycznie przyjąć, że tak było, to organ był zobowiązany załatwić ją w ciągu dwóch miesięcy. Ponadto zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a., organ o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie. Niewątpliwie w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki, uzasadniające twierdzenie o bezczynności organu. Należało jednak uwzględnić, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju w wyniku rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia [...] stycznia 2015 r. postanowieniem wydanym w dniu [...] lipca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. W tej sytuacji Sąd rozpoznający tę skargę nie może już zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia, o czym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy jednocześnie wskazać, że w tym postępowaniu Sąd nie miał uprawnień do oceny prawidłowości podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Niewątpliwie jednak do chwili złożenia skargi przez M. M. , to jest do [...] czerwca 2015r., organ pozostawał bezczynny. Minister Infrastruktury i Rozwoju po przekroczeniu terminu jednego miesiąca od wpłynięcia wniosku, nie wydał rozstrzygnięcia, ani nie wyznaczył dodatkowego terminu na rozpatrzenie sprawy. Organ naruszył tym samym przepisy procedury administracyjnej w zakresie terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (np. Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie z dnia 19 września 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 2118/13), wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - postępowanie stało się bezprzedmiotowe . Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe jedynie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem wobec jego wydania, postępowanie tylko w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Natomiast, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Chociaż doszło do naruszenia prawa, to jest przepisu postępowania - art. 35 § 3 k.p.a., to w odniesieniu do charakteru wniosku skarżącego nie miało ono znaczącego charakteru i nie było rażącym przekroczeniem terminu załatwienia przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Dlatego skarga została częściowo uwzględniono. Dodatkowo wskazać należy, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do nakazywania organom dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a - p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt I sentencji wyroku).