VII SAB/Wa 89/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M B na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej M B kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez małoletnią M. B. (reprezentowaną przez adw. K. S. z upoważnienia jej przedstawicieli ustawowych) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącą naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz.U.UE.L.2004.46.1). Skarga ta została wniesiona [...] lipca 2018 r., a w jej treści sformułowano żądanie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 30 dni na załatwienie sprawy oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. przepisu art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzania (WE) 261/2004, nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa poprzez wypłatę stronie skarżącej "po 400 euro". Przewoźnik lotniczy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. W związku z bezczynnością organu, przekraczającą miesiąc od dnia wpływu ww. środka zaskarżenia, 17 maja 2018 r. pełnomocnik pasażerów złożył do Prezesa ULC ponaglenie. Na skutek doręczenia tego ponaglenia, Prezes Urzędu doręczył zawiadomienie o złożeniu przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na dzień 30 czerwca 2018 r. Termin ten nie został dotrzymany. Pełnomocnik skarżącej wskazał w efekcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a to art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), poprzez nieuzasadnione nierozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika lotniczego, a także – naruszenia art. 36 § 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś merytorycznie o jej oddalenie. Uzasadniając ten ostatni wniosek, organ podał m. in., że nie prowadził sprawy przewlekle, a dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się zasadą uregulowaną w art. 7 i art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ dość szeroko także zaakcentował znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 i pierwszej połowie 2018 r., w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m. in. zwiększenia liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki w tej ostatniej kwestii zostały już podjęte). Organ wyjaśnił przy tym, że jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia do Prezesa Urzędu. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie Prezes ULC zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, tak jak w niniejszej sprawie, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, a to wpływa na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego konkretnej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do skarżonego organu ponaglenie (v. pismo z 17 maja 2018 r., w aktach sprawy). Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze "przewlekłości" w załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] marca 2018 r. znak: [...], Sąd dostrzega, że wskazane pojęcie ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zatem, przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. "Przewlekłość" postępowania zachodzić więc będzie, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na stan przewlekłości Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił 1 miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] marca 2018 r. znak: [...] (stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. w W. art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 261/2004), wpłynął do organu 13 kwietnia 2018 r., natomiast wniosek przewoźnika lotniczego – 23 kwietnia 2018 r. Decyzja w tej sprawie, po rozpatrzeniu tychże wniosków, została wydana [...] sierpnia 2018 r. W ten sposób nie zachowano terminu miesięcznego na załatwienie tej sprawy (wynikającego z art. 35 Kodeksu), ani wyznaczonego do 30 czerwca 2018 r., na podstawie art. 36 k.p.a. (w piśmie z 27 kwietnia 2018 r.). Znamienne przy tym jest, że jedyna czynność jaka została w tej sprawie podjęta miała miejsce dopiero 28 maja 2018 r. (kiedy to organ zwrócił się do przewoźnika lotniczego o przedstawienie dowodu usunięcia naruszenia prawa w postaci dowodu wykonania na rzecz skarżącej wypłaty odszkodowania). W konsekwencji, akta sprawy nie wskazują na to, aby charakter postępowania uzasadniał w tym przypadku wydłużenie postępowania ponad termin miesięczny określony w ww. art. 35 Kodeksu. W efekcie, Sąd przyjął, że skoro organ wydał decyzję z ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy z przekroczeniem terminu go obowiązującego (nie koncentrując czynności dowodowych w sprawie), a przy tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem, to skarga ta jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie zaistniała blisko dwumiesięczna przewlekłość (liczona co najmniej od 30 czerwca 2018 r. -tj. od terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 k.p.a. na załatwienie sprawy- do 22 sierpnia 2018 r., tj. do daty wydania aktu), która to jako taka jest naganna, ale nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy; kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie", zważywszy także na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz do połowy 2018 r. wpłynęły do tego organu, co -zdaniem organu- jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogły w sposób obiektywny wpłynąć na sprawność niniejszego postępowania; nie mogły one wprawdzie uzasadniać uznania, że "postępowanie w sprawie prowadzone sprawnie" (skoro organ przez czas trwania tego postępowania, uruchomionego wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczył swoje czynności do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy i podjęcia jednej czynności dowodowej – wzywając przewoźnika do złożenia wyjaśnień, a to: po ponad miesiącu od wpływu wniosków), ale uzasadniają one przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji zarzucić organowi celowego i pozbawionego racjonalnego uzasadnienia wydłużania prowadzonego postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z kwalifikowanym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 202 i art. 205 § 2 p.p.s.a.