VII SAB/Wa 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E R, P R-P, małoletniego D R-P reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego P R-P, E G-W, T W, G Ż, T Ż, małoletniego M Ż reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych T Ż i G Ż oraz małoletniego P Ż reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych T Ż i G Ż na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących: E R, P R-P, małoletniego D R-P reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego P R-P, T Ż, G Ż małoletniego M Ż reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych T Ż i G Ż, małoletniego P Ż reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych T Ż i G Ż, E G-W i T W – po 100 (sto) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu wpisu sądowego, oraz solidarnie kwotę 633 (sześćset trzydzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. R., P.R. ., D. R., T. Z., G. Z., M. Z. i P. Z. oraz E. G. i T. W. - reprezentowanych przez adwokata K. S. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz.U.UE.L.2004.46.1). Skarga ta została wniesiona [...] lipca 2018 r., a w jej treści sformułowano żądanie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 30 dni na załatwienie sprawy oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. przepisu art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzania (WE) 261/2004, nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa poprzez wypłatę stronie skarżącej po 400 euro. Obie strony postępowania wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Pismem z 8 stycznia 2018 r. organ zawiadomił pełnomocnika wnioskodawcy (tj. pasażerów – inicjujących to postępowanie), o terminie zakończenia sprawy do dnia 30 marca 2018 r. W związku z niedotrzymaniem tego terminu, 17 maja 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył ponaglenie wskazując na przewlekłość postępowania. Organ do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie rozpoznał ponaglenia, nie zakończył merytorycznie postępowania. Skarżący wskazali w efekcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a to art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), poprzez nieuzasadnione nierozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika lotniczego, a także – naruszenia art. 36 § 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcom o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś merytorycznie o jej oddalenie. Uzasadniając ten ostatni wniosek, organ podał m. in., że nie prowadził sprawy przewlekle, a dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się zasadą uregulowaną w art. 7 i art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny obowiązany był wziąć pod uwagę sposób prowadzenia innych postępowań administracyjnych dotyczących tego samego lotu, ale ze skarg innych pasażerów, jak i równolegle prowadzone postępowanie w sprawie skarżonego lotu przed Sądem Rejonowym dla m. W. o sygn. akt [...]. Organ dość szeroko także zaakcentował znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 i pierwszej połowie 2018 r., w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m. in. zwiększenia liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki w tej ostatniej kwestii zostały już podjęte). Organ wyjaśnił przy tym, że jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia do Prezesa Urzędu. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie Prezes ULC zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, tak jak w niniejszej sprawie, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, a to wpływa na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego konkretnej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do skarżonego organu ponaglenie (v. pismo z 17 maja 2018 r., w aktach sprawy). Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze "przewlekłości" w załatwieniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] października 2017 r. znak: [...], Sąd dostrzega, że wskazane pojęcie ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością postępowania mamy bowiem do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zatem, przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. "Przewlekłość" postępowania zachodzić więc będzie, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na stan przewlekłości Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił 1 miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] października 2017 r. znak: [...] (stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. w W. art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 261/2004, w stosunku do każdego ze skarżących) wpłynął do organu 14 listopada 2017 r., natomiast wniosek przewoźnika lotniczego – 21 listopada 2017 r. Biorąc pod uwagę, że późniejszy z tych wniosków zawierał braki formalne, które dopiero na wezwanie organu, pismem z 15 stycznia 2018 r. (data wpływu: 19 styczeń 2018 r.) zostały usunięte, termin na załatwienie sprawy biegł do dnia 19 lutego 2018 r. Niemniej, organ, działając z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnika skarżących, pismem z 3 stycznia 2018 r. wydłużył termin załatwienia sprawy do 30 marca 2018 r.; termin ten nie został jednak dotrzymany, a jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował w tym czasie jakiekolwiek czynności dowodowe, mające wpływ na długość trwania postępowania. Takie czynności organu, wbrew odpowiedzi na skargę, nie miały miejsca ani przed 30 marca 2018 r., ani po tej dacie. Jednocześnie Sąd zauważa, że jak wynika z akt administracyjnych, ww. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały załatwione decyzją Prezesa Urzędu z [...] sierpnia 2018 r. o znaku: [...], a więc po upływie ponad dziewięciu miesięcy od ich wniesienia. W efekcie, Sąd przyjął, że skoro organ wydał decyzję z ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy z przekroczeniem terminu go obowiązującego (nie koncentrując czynności dowodowych w sprawie), a przy tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem, skarga ta jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie zaistniała kilku miesięczna przewlekłość (liczona co najmniej od 30 marca 2018 r. -tj. od terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 k.p.a. na załatwienie sprawy- do [...] sierpnia 2018 r., tj. do daty wydania aktu), która to jako taka jest naganna, ale nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy; kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz do połowy 2018 r. wpłynęły do tego organu, co -zdaniem organu- jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogły w sposób obiektywny wpłynąć na sprawność niniejszego postępowania; nie mogą one wprawdzie uzasadniać uznania, że "postępowanie w sprawie prowadzone sprawnie" (skoro organ przez czas trwania tego postępowania, uruchomionego wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczył swoje czynności tylko do usunięcia braków formalnych jednego z nich i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy), ale uzasadniają one przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji zarzucić organowi celowego, zawinionego i pozbawionego racjonalnego uzasadnienia wydłużania prowadzonego postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z kwalifikowanym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 202 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ustalając wysokość kosztów Sąd wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi, w łącznej kwocie 900 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł powiększone o uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictw w wysokości 153 zł; uznał przy tym, że choć po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych, to ich uprawnienia związane z przedmiotem zaskarżenia (przewlekłość, czy inaczej: nie rozpatrzenie w terminie ich wniosku) są wspólne, dlatego też zwrot kosztów zastępstwa procesowego następuje na ich rzecz solidarnie (por. post. NSA z 23 października 2018 r., sygn. I OZ 775/18).