VII SAB/Wa 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie wybudowanej altanki ogrodowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić M.M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie dotyczącej zgodności z prawem wybudowanej altanki ogrodowej w ogródku przynależnym do lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] 3 w W. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w dniu 17 listopada 2019 r. złożył ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie. Skarżący zwrócił uwagę, że art. 52 § 2 p.p.s.a. wiąże skutek prawny w postaci wyczerpania środka prawnego jedynie z wniesieniem ponaglenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem lokalu oraz współwłaścicielem części wspólnej nieruchomości, na której posadowiona jest altana ogrodowa. Inwestorem jest członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] 3 w W., dlatego Zarząd Wspólnoty nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przyśpieszenia zakończenia tego postępowania i usunięcia obiektu. Obiekt ten stwarza realne zagrożenie pożarowe, również dla lokalu skarżącego znajdującego się na szóstej kondygnacji budynku. Postępowanie w tej sprawie toczy się blisko dwa lata, a czynności organu są nieefektywne, podejmowane w znacznych odstępach czasu, dlatego postępowanie to należy uznać za prowadzone przewlekle. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż skarżący w dniu 18 listopada 2019 r. wniósł ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który – pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. – poinformował skarżącego, że nie jest możliwe skuteczne złożenie przez niego ponaglenia na podstawie art. 37 k.p.a., gdyż nie jest on stroną tego postępowania. Organ podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił dopuszczenia M.M. do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Organ opisał też przebieg postępowania i wskazał, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana po upływie terminu wskazanego w zawiadomieniu stron z dnia 6 maja 2021 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Celem wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest przede wszystkim uzyskanie przez stronę postępowania administracyjnego orzeczenia sądu zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu kończącego to postępowanie (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, a więc może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określają przepisy art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zgodnie art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Legitymacja do złożenia skargi oparta została – co do zasady - o kryterium interesu prawnego, co oznacza, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego lub procesowego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, ewentualnie bezczynnością lub przewlekłością postępowania administracyjnego, w ramach którego domaga się ochrony tego interesu. Przy czym stwierdzić należy, że interes prawny, jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, którego dotyczy skarga. Warunkiem formalnym wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z treści art. 37 § 1 k.p.a. wprost wynika, że prawo do wniesienia ponaglenia przysługuje stronie postępowania administracyjnego (uczestnikowi na prawach strony). Zatem wniesienie ponaglenia przez podmiot, który nie jest stroną postępowania jest bezskuteczne. Dodać należy, iż postępowanie wywołane wniesieniem ponaglenia nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, jest to postępowanie wpadkowe, mające na celu zobowiązanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 37 k.p.a. jest spowodowanie, aby sprawa została załatwiona w możliwie najkrótszym terminie, a nie ocena prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu głównym. W ocenie Sądu, z art. 37 § 1 k.p.a. pośrednio wynika również, że prawo do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania przysługuje wyłącznie podmiotom, które są stronami postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2835/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o tym, że skargę na przewlekłość postępowania czy też bezczynność organu, może złożyć tylko strona, świadczy treść art. 37 k.p.a., statuującego prawo wniesienia ponaglenia przez stronę w przypadku przewlekłości lub bezczynności. W przepisie tym jest wyraźnie wskazane, że prawo wniesienia ponaglenia służy stronie. Tym bardziej więc prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego będące ewentualnym skutkiem wniesienia ponaglenia, przysługuje wyłącznie stronie postępowania. (...) Podmiot nie będący stroną w sprawie nie może skarżyć przewlekłości postępowania czy też bezczynności organu. W postanowieniu z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3848/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nieracjonalne byłoby uznanie, że skarżący, który nie był stroną postępowania administracyjnego może domagać się poprzez skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązania organu do załatwienia sprawy, w której skarżący nie może brać udziału (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] dotyczącego wybudowania altanki ogrodowej w ogródku przynależnym do lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] 3 w W.. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem lokalu oraz współwłaścicielem części wspólnej nieruchomości, na której posadowiona jest altana ogrodowa (teren ogródka jest współwłasnością właścicieli poszczególnych lokali, a korzystanie z tego terenu ograniczone jest do lokalu nr 1). Obiekt ten stwarza realne zagrożenie pożarowe, również dla lokalu skarżącego znajdującego się na szóstej kondygnacji budynku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. organ odmówił dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, wskazując, iż jego interes prawny nie został naruszony, a interesy członków Wspólnoty reprezentuje w tym postępowaniu jej Zarząd. W odpowiedzi na skargę organ wskazał ponadto, iż skarżący w dniu 18 listopada 2019 r. wniósł ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który – pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. – poinformował go, że nie jest możliwe skuteczne złożenie przez niego ponaglenia na podstawie art. 37 k.p.a., gdyż nie jest on stroną tego postępowania. W związku z powyższym, uznać należy, iż skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. we wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym nie był stroną. Nie może w związku z tym domagać się zobowiązania organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy, w której nie może brać udziału. Z tego samego względu skarżący nie mógł też skutecznie wnieść ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co stanowiło warunek formalny wniesienia skargi do sądu (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skarżący zwrócił uwagę, że art. 52 § 2 p.p.s.a. wiąże skutek prawny w postaci wyczerpania środka prawnego jedynie z samym wniesieniem ponaglenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. W ocenie Sądu, ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. musi być jednak wniesione skutecznie, czyli przez stronę postępowania, gdyż tylko w ten sposób może być zrealizowany cel wniesienia tego środka zaskarżenia, który jest wymagany przed wniesieniem skargi do sądu, a więc skłonienie organu do załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie w celu uniknięcia postępowania sądowego. Samo formalne złożenie ponaglenia z żądaniem wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, nie oznacza, że zostało ono skutecznie wniesione i że został spełniony warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Tego rodzaju pismo może być potraktowane jako skarga powszechna, o której mowa w art. 227 k.p.a. Oczywisty brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej z przyczyn podmiotowych. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.