VII SAB/Wa 99/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 21 marca 2015 r. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2015 r. Powyższym wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. strona skarżąca wniosła o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie "nielegalnego użytkowania niezgodnego z otrzymanym pozwoleniem na budowę oraz użytkowanie (rozbudowy) stacji telefonii komórkowej spółki [...] przy ul. [...] w W. rozbudowanej z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bez decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, środowiskowych uwarunkowaniach oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu." W skardze strona skarżącą zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., bowiem organ nie zakończył w terminie postępowania z wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2015 r. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdzenie, iż bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie istnieje podstawa prawna pozwalająca na wstrzymanie biegu terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy organ nie wystąpił o akta administracyjne tej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podał, że postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wyznaczył nowe terminy rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem brak jest dokumentów dotyczących budowy ww. stacji bazowej. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił, że od 2011 r. toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr[...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "[...]": wieży stalowej h=50m z systemem anten, kontenera technologicznego i przyłącza energetycznego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W., w oparciu o którą wybudowana została przedmiotowa stacja bazowa. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr[...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed innymi organami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr[...]. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr[...], znak:[...], na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – w brzmieniu obowiązującym po dniu 15 sierpnia 2015 r.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zważyć trzeba, że rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, strona skarżąca, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., wyczerpała środek zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym, wniosła bowiem zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zauważyć również należy, że postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uznał ww. zażalenie strony skarżącej za niezasadne i jednocześnie odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu na załatwienie niniejszej sprawy. Przechodząc do meritum zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 powyższego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. pozostawania w bezczynności (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania), i nie można w konsekwencji m. in. zobowiązać tego organu do wydania orzeczenia. Rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie "nielegalnego użytkowania niezgodnego z otrzymanym pozwoleniem na budowę oraz użytkowanie (rozbudowy) stacji telefonii komórkowej spółki [...] przy ul. [...] w W. rozbudowanej z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bez decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, środowiskowych uwarunkowaniach oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu." Postępowanie w ww. sprawie, z powyższego wniosku strony skarżącej nie toczy się, albowiem zostało zawieszone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (i do dnia wyrokowania przez Sąd nie zostało podjęte). Do tego też w istocie sprowadza się argumentacja skargi, mająca na celu podważenie prawidłowości ww. postanowienia organu powiatowego o zawieszeniu postępowania i wskazująca nie nieuprawnione tamowanie w ten sposób załatwienia sprawy. Wobec powyższego, Sąd stwierdza, że nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07 oraz postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r. sygn. akt II SA 697/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 50). Jak słusznie bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SAB 199/98, rozpatrując skargę na bezczynność organu, sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania oraz, że zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu podlega osobnemu zaskarżeniu (zażaleniem i w drodze skargi do sądu), w związku z tym podnoszenie kwestii zasadności zawieszenia postępowania w skardze na bezczynność "nie jest celowe, gdyż wykraczają one poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Stwierdza tym samym, że skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego podlega zaskarżeniu zażaleniem (art. 101 § 3 k.p.a.), a w następstwie także skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), to w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu istoty sprawy, sąd nie jest uprawniony do oceny zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sąd zauważa również, iż bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są to odrębne i wzajemnie wykluczające się instytucje prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w k.p.a., nadto – ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Podsumowując, w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie mógł przeprowadzić kontroli legalności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Niemniej, Sąd zauważa, iż powyższa okoliczność (związana z wydaniem ww. orzeczenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i zawieszeniem postępowania postanowieniem, trwającym także w dacie wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie), nie zwalniała Sądu z merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zarzucanej organowi bezczynności oraz ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 149 p.p.s.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego nie tamuje bowiem rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu za okres sprzed zawieszenia (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 872/14). W związku z powyższym Sąd był obowiązany do zbadania czy bezczynność organu miała miejsce w okresie od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca w dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu) wniosła o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie "nielegalnego użytkowania niezgodnego z otrzymanym pozwoleniem na budowę oraz użytkowanie (rozbudowy) stacji telefonii komórkowej spółki [...] przy ul. [...] w W. rozbudowanej z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bez decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, środowiskowych uwarunkowaniach oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu." Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomił stronę skarżącą o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu niniejszej sprawy. Następnie, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. organ wystąpił do Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w W. o wykonanie i przekazanie kopii dokumentów dotyczących przedmiotowej budowy wieży oraz zainstalowanych na niej anten. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Naczelnik w ww. wydziale poinformował, że nie posiada akt sprawy dotyczących udzielonego decyzją Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]f[...] pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającej uchylenia ww. pozwolenia na budowę. Po uzyskaniu powyższej odpowiedzi PINB w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zawiadomił stronę skarżącą o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu sprawy i wyznaczył nowy termin jej rozpoznania na dzień [...] listopada 2015 r. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB w W. wystąpił o informację, czy przekazane Wojewodzie [...] akta sprawy związane z pozwoleniem na budowę stacji bazowej zostały zwrócone do Starostwa Powiatowego. Z udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2016 r. odpowiedzi wynikało, że przedmiotowe akta nadal pozostają w dyspozycji Wojewody [...]. W związku z powyższym PINB w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] zawiadomił ponownie stronę skarżącą o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu sprawy i wyznaczył nowy termin jej rozpatrzenia do dnia [...] czerwca 2016 r. W dniu [...] marca 2016 r. do organu powiatowego wpłynęła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Wojewody [...] informujące, że od ww. decyzji z dnia [...] marca 2016 r. strona skarżąca wniosła odwołanie. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed innymi organami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Mając na uwadze przedstawiony tok postępowania administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. nie sposób zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2015 r., skoro organ podejmował czynności przewidziane przepisami prawa. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uznania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pozostaje w bezczynności (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania). Sąd stwierdza jednocześnie, że skoro niniejsze postępowanie administracyjne pozostaje zawieszone, to na skutek postanowienia o zawieszeniu zaistniał "specyficzny stan bezczynności", uniemożliwiający sądowi zastosowanie art. 149 p.p.s.a. (zob. NSA w wyrokach: z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07 oraz z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1681/11). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.