VII SO/Wa 19/11

Dnia 30 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy o sygn. akt VII SO/Wa 19/11 z wniosku M. Z. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta [...] kary grzywny za nie przekazanie skargi na czynności Burmistrza Miasta [...] związane z wykonywaniem uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w trybie określonym w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia 1) wymierzyć Burmistrzowi Miasta [...] karę grzywny w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2) zasądzić od Burmistrza Miasta [...] na rzecz M. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga M. Z. na czynności Burmistrza Miasta [...] związane z wykonywaniem uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Zgodnie z zarządzeniem Sądu z dnia 2 lipca 2010 r. VII KO 177/10, skarga ta została przekazana Burmistrzowi Miasta [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, że skarga wpłynęła do ww. organu w dniu 7 lipca 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Sądu wpłynął wniosek M. Z., doprecyzowany pismami z dnia [...] kwietnia i [...] kwietnia 2011 r. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta [...], na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej: p.p.s.a., kary grzywny za nie przekazanie skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. We wniosku podniesiono, że od wielu miesięcy Burmistrz Miasta [...] nie odpowiada na pisma Sądu, co doprowadziło do przekroczenia 30-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi. Przy piśmie z dnia [...] maja 2011 r. Sąd doręczył organowi odpis ww. wniosku. W dniu [...] czerwca 2011 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź organu na wniosek, przy której Burmistrz Miasta [...] nie nadesłał skargi na jego działania zaistniałe w związku z wykonywaniem uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi, natomiast wniósł o oddalenie wniosku jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta [...] a wskazał, że nie jest właściwym organem w sprawie, a jest nim Rada [...]. W ocenie organu nie można więc wstępować o ukaranie Burmistrza karą przewidzianą w art. 55 p.p.s.a., skoro nie jest on organem występującym w sprawie. Co za tym idzie nie mógł podejmować w sprawie żadnych czynności. Ponadto wskazano, że skarga wniesiona przez skarżącego winna być poprzedzona wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jakie mu służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). W ocenie organu skarżący w niniejszej sprawie nie wyczerpał środków zaskarżenia, ponieważ nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, a Sąd skargę skarżącego doręczył Radzie Miasta [...] (a nie Burmistrzowi), celem zajęcia stanowiska. Rada nie podjęła uchwały w tej sprawie, do czego miała prawo, a skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia skargi do Sądu dopiero po upływie 60 dni od dnia doręczenia skargi Radzie Miasta przez WSA w Warszawie, czego skarżący nie uczynił. Z tego względu organ uznał, że skarżący w ogóle nie wniósł przedmiotowej skargi do Sądu. Dlatego też stosowanie przez Sąd art. 55 p.p.s.a. w tej sprawie jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny zasługuje na uwzględnienie. Art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast zgodnie z art. 54 § 2 ww. ustawy organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (patrz: art. 55 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy wskazać, że w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 (publ. /http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Gazeta Prawna 2008/69 str. 11) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Ponadto od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. służy stronie zażalenie a nie skarga kasacyjna. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Burmistrza Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek, że w związku ze skargą M. Z. na czynności Burmistrza Miasta [...] związane z wykonywaniem uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Burmistrz nie mógł w sprawie podejmować żadnych czynności oraz że nie jest organem w sprawie. W tym miejscu Burmistrzowi Miasta [...] wskazania wymaga, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że M. Z. złożył skargę na czynności Burmistrza Miasta [...] związane z wykonywaniem uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. do sądu administracyjnego, jednak uczynił to niezgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. A zatem zgodnie z ww. przepisem skarga winna zostać wniesiona do Sądu ale za pośrednictwem Burmistrza Miasta [...]. Wobec okoliczności, że M.Z. wniósł skargę bezpośrednio do Sądu, skarga ta została zarejestrowana w dzienniku korespondencji ogólnej KO i wbrew twierdzeniom Burmistrza została mu przekazana przy piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. VII KO 177/10 w dniu 7 lipca 2010 r. (data doręczenia przesyłki). Przekazanie przedmiotowej skargi przez Sąd do organu oraz fakt, że skarga ta (poza skargą na działania Burmistrza) stanowiła również skargę na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., nie zwalniało Burmistrza Miasta [...] z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. przekazania z powrotem skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Ponadto bez znaczenia jest okoliczność, na którą powołuje się organ, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, ponieważ ta okoliczność wbrew twierdzeniom organu nie ma zupełnie wpływu na fakt naruszenia przez organ art. 54 § 2 p.p.s.a. To dopiero po wywiązaniu się przez organ z obowiązku wynikającego z art. 54 § p.p.s.a. zasadne byłoby wskazanie, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia oraz dokonanie przez Sądu oceny, czy rzeczywiście z tego względu skarga jest niedopuszczalna. Ocena ta mogłaby nastąpić ale w zupełnie innej sprawie, tj. w rozpoznawaniu skargi M. Z. na czynności Burmistrza Miasta [...] związane z wykonywaniem uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., co na obecnym etapie nie może mieć miejsca wobec nie nadesłania do dnia dzisiejszego przez organ skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Jak już wyżej wskazano, w dniu [...] lipca 2010 r. do Burmistrza Miasta [...] wpłynęła skarga M. Z. na czynności Burmistrza Miasta [...] związane z wykonywaniem uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., ww. skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi powinna być przekazana przez organ administracyjny do Sądu w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. A zatem najpóźniej w dniu [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz Miasta [...] winien przekazać ww. skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Dokonując wykładni językowej ww. przepisu ustawy należy przyjąć, że grzywna o jakiej w nim mowa ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 (publ. LexPolonica nr 1059620, ONSAiWSA 2006/6 poz. 156) Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 259). W związku z powyższym, zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotowy wniosek, wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru środka dyscyplinującego, ponieważ należy mu przypisać również charakter restrykcyjny, jednak ww. przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu administracyjnego. Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 10/06, publ. LexPolonica nr 1573643, Gazeta Prawna 2007/175 str. 26). W niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta [...] swoim działaniem naruszyła art. 54 § 2 p.p.s.a., ponieważ do chwili obecnej nie przekazała ww. dokumentów, co oznacza, że od prawie 1. roku organ nie wywiązuje się z ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto jak już wyżej wskazano, powody dla których organ nie wywiązał się z ww. obowiązku są bezzasadne, a jako przyczyny niewypełnienia obowiązku nie mają wpływu na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W pkt. 2. postanowienia orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.