VII SO/Wa 28/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy o sygn. akt VII SO/Wa 28/07 z wniosku W. M. o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego kary grzywny za nie przekazanie skargi w trybie określonym w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia oddalić wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny W dniu 19 listopada 2007r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) W. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., kary grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - za nie przekazania skargi wraz akt administracyjny w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. We wniosku W. M. wskazał, że jak wynika z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2007r. skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w wyniku jego interwencji (pismo z dnia 13 maja 2007r.), organ ten ustalił, że zaistniał fakt nie przekazania do Sądu skargi na decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...], w terminie 30 dni od daty jej wpływu. Ponadto wnioskodawca podniósł, że skarga jest także uzasadniona ze względu na fakt odstąpienia organu centralnego, od rozpatrzenia jego zażalenia z dnia 13 maja 2007r., złożonego w trybie art. 37 Kpa. W odpowiedzi na wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu 28 lutego 2007r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęła skarga złożona przez W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...]. W związku z powyższym, pismem z dnia 22 marca 2007r. sporządzona została odpowiedź na skargę. Odpowiedź została podpisana z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym samym dniu, tj. 22 marca 2007r. Przygotowana do przekazania odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy z przyczyn technicznych omyłkowo nie została doręczona w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ wskazał, że w związku z interwencją W. M. przy piśmie z dnia 13 maja 2007r. (data wpływu do GUNB: 24 maja 2007r.) podjęte zostały w trybie pilnym działania zmierzające do niezwłocznego przekazania skargi na w/w decyzję, a także odpowiedzi na skargę wraz z aktami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym, już w dniu 25 maja 2007r., a zatem niezwłocznie po powzięciu wiedzy o zaistniałej sytuacji, całość dokumentacji została złożona bezpośrednio w Biurze Podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto podniósł, że podjęte zostały czynności wyjaśniające wraz z udzieleniem wnioskodawcy na piśmie stosownych wyjaśnień, któremu podziękowano za dokonaną interwencję, a także przeproszono za zaistniałą sytuację. Dodatkowo przy piśmie z dnia 25 maja 2007r. przekazano mu kopię pisma GUNB z dnia 25 maja 2007r. (skierowanego do WSA w Warszawie) z pieczęcią Sądu - Biura Podawczego, stanowiącą potwierdzenie doręczenia powyższej dokumentacji. Miało to na celu zapewnienie skarżącego o fakcie dokonania przekazania. Jednocześnie pismem z dnia 25 maja 2007r. poinformowano WSA w Warszawie o odpowiedzi udzielonej skarżącemu i przekazano kopię w/w pisma z dnia 25 maja 2007r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo przedstawił przyczyny zaistniałej sytuacji oraz inne okoliczności istotne dla przedmiotowej sprawy. Organ ten wskazał, że na początku 2007 roku wprowadzone zostały w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego - Departamencie Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego - zmiany w organizacji pracy na aktach opracowywanych i analizowanych w toku prowadzonych postępowań. Zmiany te miały na celu przede wszystkim maksymalizację zabezpieczenia akt oraz poprawę jakości wykonywanej pracy. Zmiany powyższe wiązały się m.in. z bezwzględnym obowiązkiem każdorazowego umieszczania akt - po zakończeniu pracy, czy też w przypadku dłuższej nieobecności pracownika - do zamykanych szaf bądź biurek. Tak też w przedmiotowej sprawie referent, zakańczając dzień pracy zabezpieczając miejsce pracy, umieścił rzeczone akta wraz ze skargą i podpisaną już odpowiedzią na skargę w szafie. Jednakże - jak wynika z dokonanych ustaleń - przedmiotowe akta zostały omyłkowo umieszczone przez referenta w miejscu (odpowiednim rzędzie półek) przeznaczonym dla akt podlegających ewentualnemu (po wykluczeniu możliwości wpływu skargi) zwrotowi organom niższego stopnia. Tak dokonane omyłkowe umieszczenie przedmiotowych akt (w tym przypadku akurat nie przeznaczonych do zwrotu organowi niższego stopnia) było bezpośrednią przyczyną zaistniałej sytuacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uwzględnienie faktu, iż w przedmiotowej sprawie, na długo przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, organ wypełnił obowiązek i przekazał akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Nadto organ podjął szereg innych czynności przedstawionych powyżej. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na stanowisko prezentowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, dotyczącego stosowania dyspozycji przepisu art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentując powyższy przepis, Andrzej Kabat wskazał (Zakamycze 2006), iż - cyt.: "uznanie, że regulacja zawarta w wyjaśnianym przepisie zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej oznacza, że wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu. W tej sytuacji należy przyjąć, że przekazanie sądowi skargi po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 oraz po złożeniu wniosku przez skarżącego o wymierzenie temu organowi grzywny, jednak przed podjęciem przez ten sąd postanowienia powoduje, że postępowanie o wymierzenie grzywny staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. W takim bowiem wypadku grzywna nie byłaby środkiem zmierzającym do realizacji jej ustawowego celu, gdyż cel ten został już osiągnięty (podobnie J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 108)". Podobnie Krzysztof Kaszubowski, w swojej glosie (publ.: Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2006/2/1; Nr publikacji: 53507) wskazuje, iż - cyt.: "postępowanie w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odrębnym, od wszczętego wniesioną skargą, postępowaniem, ale służy jedynie "ponagleniu" organu celem wykonania ciążących na organie obowiązków procesowych". Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2006r. (sygn. akt I FZ 298/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż - cyt.: "okoliczność, że organ zastosował się bądź nie, do dyspozycji art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostaje jednak ustalona dopiero przez Sąd w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Dopiero bowiem przesądzenie o stanie faktycznym sprawy, tj. ustalenie, że skarga wraz z aktami nie została przez organ wysłana, czyni postępowanie z wniosku zasadnym. W przeciwnym wypadku postępowanie to jest bezprzedmiotowe, regulacja zawarta w art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmierza bowiem do dyscyplinowania organów administracji publicznej, co oznacza, że wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu". Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie podjęte zostały samoistnie niezwłoczne i szerokie, dyscyplinujące działania mające na celu zarówno dokonanie przekazania akt, jak i uniknięcie podobnej sytuacji w przyszłości. Tym samym za nałożeniem w przedmiotowej sprawie grzywny nie przemawia zarówno jej dyscyplinujący, jak i restrykcyjny charakter. Dlatego przedmiotowy wniosek, w sytuacji wydania przez Sąd stosownych wyroków oraz w obliczu przedstawionych okoliczności wydaje się być pozbawiony podstaw oraz krzywdzący dla organu. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast zgodnie z art. 54 § 2 w/w ustawy organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (patrz: art. 55 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy wskazać, że w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 7 kwietnia 2008r., sygn. akt II FPS 1/08 (publ. LexPolonica nr 1877101, Gazeta Prawna 2008/69 str. 11) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Ponadto od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. służy stronie zażalenie a nie skarga kasacyjna. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 lutego 2007r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła skarga W. M. na decyzję z dnia [...] stycznia 2007r., znak : [...]. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w/w skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi powinna być przekazana w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie najpóźniej w dniu 1 kwietnia 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przekazać skargę W. M. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku interwencji W. M. (zażalenie na bezczynność organu, które wpłynęło w dniu 24 maja 2007r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 maja 2007r., a więc z blisko dwumiesięcznym opóźnieniem przekazał w/w skargę do Sądu. Na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie w dniu 19 listopada 2007r. W. M. złożył stosowny wniosek. W tym miejscu należy stwierdzić, że wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny za nie przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, może być wniesiony na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle zaprezentowanego stanowiska w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II FPS 1/08) taki wniosek jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Jak trafnie podniósł organ administracyjny w uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek, powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyne, grzywna o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinujący. Jednak w tej mierze orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite ponieważ, np. w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 1024/06 (publ. LexPolonica nr 1059620, ONSAiWSA 2006/6 poz. 156) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 259). W związku z powyższym, zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotowy wniosek, wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru środka dyscyplinującego, ponieważ należy mu przypisać również charakter restrykcyjny. Ponadto, w/w przepis nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Ol 10/06, publ. LexPolonica nr 1573643, Gazeta Prawna 2007/175 str. 26). W niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości Sądu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia jednak wymaga, że czynność ta nastąpiła w dniu 25 maja 2007r., a więc niezwłocznie po wpłynięciu zażalenia W. M.. Natomiast przedmiotowy wniosek został wniesiony do Sądu w dniu 19 listopada 2007r., a więc po blisko sześciu miesiącach od daty przekazania skargi przez organ administracyjny. Ponadto, Sąd rozpoznając przedmiotowy wniosek wziął pod uwagę bardzo szczegółowy sposób i formę udzielonych w sprawie wyjaśnień, w których organ przyznał, że naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło z jego winy, jednak po uzyskaniu informacji o powstałej zwłoce - akta przekazał niezwłocznie. Przedstawione wyżej okoliczności pozostają nie bez znaczenia dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd winien wziąć, pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc nie tylko fakt nie przekazania skargi w terminie, ale i inne okoliczności. Należy mieć na względzie, że grzywna wymierzana w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. na charakter dyscyplinująco-restrykcyjny, a uwzględnienie przedmiotowego wniosku wniesionego po blisko pół roku od dnia przekazania skargi oznaczałoby, że w/w grzywna miałaby wyłącznie charakter restrykcyjny. Ponadto odnotowania wymaga fakt, że w dniu 23 listopada 2007r., a więc w dniu wpłynięcia przedmiotowego wniosku do Sądu, w sprawie o sygn. VII SA/Wa 929/07 pod którą zarejestrowano skargę W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. W związku z powyższym, wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest nieuzasadniony i podlega oddaleniu, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.