VIII SA/Wa 1/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 29 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 29 października 2024 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO , Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. T. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Burmistrza J. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z 30 września 2024 r. znak: [...], umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do odwołania strony. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją Burmistrza z 30 września 2024 r. ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zwiększeniu zdolności produkcyjnej do wydajności powyżej 50 Mg/rok masy - budowie budynku produkcyjnego wyrobów ceramicznych z częścią socjalną na działce o nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...] w miejscowości G.. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na skutek wniosku [...]" G. s.c. L. Ż., P. Ż., A. Ż. z siedzibą w G. z 17 maja 2022 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zwiększeniu zdolności produkcyjnej do ponad 50 Mg/rok - budowie budynku produkcyjnego wyrobów ceramicznych z częścią socjalną oraz instalacji zbiornikowej gazu płynnego o pojemności 4x67001 = 26,8 m3. Inwestycja planowana była do realizacji na działce nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...]obr. G.. Na etapie przygotowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zakres wniosku i nazwa inwestycji zostały zmienione na: "Zwiększenie zdolności produkcyjnej do wydajności powyżej 50 Mg/rok masy - budowie budynku produkcyjnego wyrobów ceramicznych z częścią socjalną". Planowana inwestycja nadal planowana jest na działce o nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...] w miejscowości G.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, zarzucając umożliwienie realizacji przedsięwzięcia, które będzie zagrażało zdrowi i życiu mieszkańców, a w szczególności stronie i jego rodzinie. Skarżący wniósł zatem o uchylenia w całości decyzji organu I instancji. Wskazaną na wstępie decyzją z 29 października 2024 r. SKO umorzyło wobec skarżącego postępowanie odwoławcze uznając, że nie pochodzi ono od strony postępowania. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 74 ust. 3a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, dalej: ustawa), w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania. W świetle powyższej regulacji, za strony powinni być uznani posiadacze nieruchomości przeznaczonych pod realizację przedsięwzięcia oraz działek z nimi sąsiadujących znajdujących się w odległości 100 m od nich. Kolegium ustaliło, że analiza informacji z rejestru gruntów potwierdziła, że w sprawie występuje więcej niż 10 stron. Tymczasem M. T. nie jest posiadaczem choćby jednej z działek przylegających do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Nie jest również posiadaczem nieruchomości znajdującej się w odległości co najmniej 100 m od granic działek nr ewid. [...] i [...] obręb G.. Ponadto wskazało, że z Raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wniosków wyciągniętych na podstawie przeprowadzonej analizy wynika, że oddziaływanie projektowanego zamierzenia budowlanego na środowisko zachodzić będzie zarówno w fazie budowy, jak i eksploatacji. Z uwagi na charakter przedsięwzięcia przewiduje się oddziaływania, krótkotrwałe, długotrwale i pośrednie, występujące przez cały okres funkcjonowania przedsięwzięcia, nie będzie to jednak znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko i nie spowoduje dopuszczalnych przekroczeń poza granicami inwestycji. SKO stwierdziło, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Dalej wyjaśniło, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr porządkowym [...] w P. (działka nr ewid. [...] w P.), która jest oddalona od terenu inwestycji o ok. 250 m. W ocenie Kolegium, nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kolegium uznał także, że podnoszona w odwołaniu argumentacja o przekroczeniu norm hałasu na zamieszkiwanej przez stronie nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podobnie nie potwierdzone zostały przekroczenia norm zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, którego pochodzenie związane byłoby z planowanym przedsięwzięciem. Organ odwoławczy wskazał również, że nawet jeśli organ I instancji wadliwie uznałby skarżącego za stronę w prowadzonym postępowaniu, to prawidłowość takiego działania zawsze jest weryfikowana przez Kolegium, w sytuacji złożenia odwołania od decyzji Burmistrza. Postępowanie odwoławcze może być bowiem skutecznie wszczęte i prowadzone wyłącznie w sytuacji terminowego wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji, przy czym prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący wywiódł skargę, w której zakwestionował poprawność jej wydania, wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 30 września 2024 r. Zarzucił Kolegium brak podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy wydana ona została na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Autor skargi podkreślił, że Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i decyzja Burmistrza pomijały zupełnie kwestię związaną z emisją pyłu PM 2,5. Podniósł także, że pomiary wykonane w 2019 r. przez wyspecjalizowaną jednostkę udowodniły już występujące przekroczenia norm w tym zakresie. Zdaniem skarżącego że w wyniku realizacji inwestycji nastąpi na jego posesji przekroczenie norm hałasu. W jego ocenie, w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przymiot strony przysługuje mu na podstawie art. 74 ust. 3a pkt 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji uznał, że decyzja Kolegium 29 października 2024 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku odwołania wniesionego przez M. T. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponieważ kwestionowana decyzja, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiła jedynie orzeczenie formalne, umarzające postępowanie odwoławcze, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wymagało zbadania, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., zasadnie uznało, że odwołującemu się nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Przesądzenie tej kwestii było jednocześnie wystarczające dla wydania orzeczenia przez Sąd, ponieważ - w wypadku przyjęcia, iż skarżący winien być stroną postępowania administracyjnego, decyzja winna zostać uchylona w celu zapewnienia pełnego toku instancji postępowania administracyjnego, zaś w wypadku przeciwnym - podniesione przez niego zarzuty odnośnie do istoty sprawy nie mogłyby zostać uwzględnione, a zatem ich rozpatrywanie byłoby bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie ma legitymacji procesowej, a więc i odwoławczej, wobec czego wniesione przez niego odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Zmierzając do rozstrzygnięcia tak kształtującego się sporu między stronami przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z powołanym art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle tego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, a sytuacja ta wystąpi m. in. wówczas, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot niebędący stroną (zob. np. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 179, R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas [w:] K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 103, a także wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50). Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia prawidłowości uznania przez Kolegium, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do art. 74 ust. 3a ustawy, (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania), według którego stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Z powyższego wynika, że to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia komu przysługuje przymiot strony postępowania. Celem dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie, czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3364/21, opubl. CBOSA). W ocenie Sądu z obowiązków tych Kolegium wywiązało się w sposób prawidłowy. W szczególności organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżącemu przysługuje prawo własności do nieruchomości oznaczonej nr porządkowym [...] w P. (działka nr ewid. [...] w P.), która jest oddalona od terenu inwestycji o ok. 250 m. Działka ta nie jest działką przylegającą bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Skarżący nie też posiadaczem jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w odległości co najmniej 100 m od granic działek nr ewid. [...] i [...] obręb G.. Nie został więc spełniony warunek z art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. Organ odwoławczy ustalił także, odwołując się m.in. do raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, że podnoszona w odwołaniu argumentacja o przekroczeniu norm hałasu na zamieszkiwanej przez skarżącego nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak zauważył, zwiększenie mocy produkcyjnej istniejącego zakładu nie będzie wiązało się ze wzrostem poziomu immisji hałasu w takim stopniu, aby przekroczono obowiązujące normy na nieruchomości należącej do M. T.. Podobnie nie potwierdzone zostały przekroczenia norm zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, którego pochodzenie związane byłoby z planowanym przedsięwzięciem. Ponadto załączone wydruki ze aplikacji Airly dotyczą punktu pomiarowego znajdującego się przy ul. R. w J., który jest oddalony od miejscowości G. o ok. 2 km. Na wydrukach tych brak jest dat pomiaru, a nawet w przypadku ich ustalenia nie sposób uznać aby stanowiły one dowód na przekroczenie norm zanieczyszczenia powietrza przez funkcjonujący obecnie Zakład Produkcji Wyrobów Ceramicznych. Punkt pomiarowy znajduje się w centrum miejscowości J., a nie bezpośrednim sąsiedztwie Zakładu. W związku z realizacją przedsięwzięcia, z uwagi na jego charakter, nie wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, nie zostały spełnione również warunki określone w art. 74 ust. 3a pkt 2-4 ustawy. W świetle przytoczonych ustaleń postępowania odwoławczego, w ocenie Sądu nie można było uznać, że skarżącemu przysługuje status strony przedmiotowego postępowania, tym samym interes prawny dający legitymację procesową do skutecznego kwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Skarżący zamiast interesu prawnego ma jedynie interes faktyczny, jako że może być zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracyjnego, w tym przypadku merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez niego środka zaskarżenia. Stąd ziściła się przesłanka do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co też zostało przez organ wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowe stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest do tego legitymowany, w konsekwencji prowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego i nie dawało w związku z tym podstaw do merytorycznego badania sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzuty skargi wykraczające poza przedmiot badania, jakiego dotyczyła procesowa decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogły wywołać skutku w postępowaniu ze skargi na tę decyzję. Sąd administracyjny badał zgodność z prawem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w konkretnej sprawie. Ze względu na brak legitymacji odwołującego się nie mógł zatem - po stwierdzeniu legalności zaskarżonej decyzji - kontrolować postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym również odnieść się do wskazywanego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 30 września 2024r. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.