VIII SA/Wa 1007/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Burmistrz S. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz.1071 ze zm., dalej jako kpa) oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (t.j. Dz. U. nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.), nakazał J. B., właścicielowi działki nr [...], położonej w m. R. podjęcie działań powodujących przywrócenie pierwotnego kierunku spływu wód powierzchniowych, poprzez wykonanie przepustu o średnicy 300 mm w podmurówce ogrodzenia działki nr [...] położonej w m. R., gm. S. na poziomie dna rowu przydrożnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2011 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynęło pismo M. P. w sprawie podtapiania jego działki, w wyniku zagrodzenia odpływu wody przez sąsiada J. B.. Wnioskodawca stwierdził, że w wyniku podtapiania jego działki woda zagraża mieszkaniu - grozi powstaniem grzybicy. Dnia [...] stycznia 2011 r. przeprowadzono w terenie wizję lokalną. W trakcie wizji stwierdzono, że ogrodzenie działki nr [...] położonej w m. R., stanowiącej własność J. B., blokuje odpływ wody z rowów przydrożnych, powodując jej piętrzenie i w efekcie zalewanie działki M. P.. W dniu [...] lutego 2011 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w S. przeprowadził rozprawę w terenie z udziałem M. P., J. B. i J. N. - sołtys wsi R.. M. P. stwierdził, że jego działka oraz mieszkanie zlokalizowane na tej działce podtapiane jest przez wody opadowe, które nie mają odpływu, gdyż odpływ wód został zablokowany przez J. B. w wyniku wykonania murowanego fundamentu pod ogrodzenie. J. B. stwierdził, że latem 2010 r. wykonał ogrodzenie własnej działki (na murowanym fundamencie). Uczestnicząca w wizji sołtys wsi – J. N. oświadczyła, że od około 30 lat przez działkę J. B., na odcinku ok. 20 m. przebiega rów, którym spływały wody opadowe, zgodnie z naturalnym spadkiem terenu. Wykonanie latem 2010 r. przez J. B. podmurówki ogrodzenia zatrzymało odpływ tych wód, powodując podtopienia działek - w tym działki H. P.. Podsumowując przeprowadzone postępowanie dowodowe organ stwierdził, że J. B. poprzez wykonanie murowanego fundamentu ogrodzenia swojej posesji - działki nr [...] położonej w m. R., gm. S. spowodował zmianę stanu wody na gruncie – w szczególności zablokował pierwotny kierunek spływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję, nakazującą J. B. przywrócenie pierwotnego kierunku spływu wód. W wyniku odwołania wniesionego w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło decyzję Burmistrza S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz S. uzupełniając postępowanie dowodowe włączył do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, potwierdzający że właścicielem działki nr [...] w m. R. jest J. B.. Ponadto przeprowadzono wizję lokalną, z której sporządzono notatkę służbową i dokumentację fotograficzną. W trakcie wizji zweryfikowano wcześniejsze ustalenia - stwierdzono, że rurka o średnicy 100 mm umieszczona w fundamencie przez J. B. znajduje się na wysokości 56 cm od poziomu dna rowu, co powoduje że nie spełnia żadnej roli - nawet w przypadku dużego spiętrzenia wody nie pozwala na jej przepływ do rowu i spływ w kierunku rzeki. W toku prowadzonego postępowania dowodowego organ przeprowadził również analizę mapy wysokościowej przedmiotowego terenu. Na podstawie rzędnych mapy stwierdzono, że spadek terenu (a co za tym idzie kierunek spływu wody) prowadzi od działki M. P. (rzędne 205,0) przez rów przydrożny (rzędne 204,4) a następnie rów na działce nr [...] (rzędne 204,0 i 203,6 ) w kierunku rzeki K.. Spływ ten został zablokowany przez wykonanie fundamentu ogrodzenia powodując piętrzenie wody i podtopienia terenu. Zablokowana woda gromadzi się w rowach przydrożnych a następnie na działce M. P. powodując szkody w postaci podtopienia budynku mieszkalnego, co skutkuje zagrzybieniem mieszkania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie burmistrz może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. W związku z powyższym organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. B. podnosząc, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest dla niego krzywdzące, gdyż jest jednostronne i nieobiektywne. Odwołujący się podał, że nie została rozpatrzona sytuacja działki M. P. i działki sąsiedniej, należącej do nieżyjących już S. i S. B... Działka ta jest systematycznie podtapiana przez sąsiadów ściekami z pomieszczeń gospodarczych. W dalszej części odwołania opisał działania władz Gminy S., które jego zdaniem nieprawidłowo chcą sprowadzić wodę z ulicy Z. do czterech posesji za działką M. P., zamiast zachęcić mieszkańców wsi R. do wspólnego wykopania rowów i odprowadzenia ich do rzeki z korzyścią dla większości mieszkańców. Wniósł o uchylenie decyzji i pomoc w rozwiązaniu problemu prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z miejscowości R. do rzeki K.. Decyzją z dnia [...] września 2011r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /tj. Dz. U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./ stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, właściciel nie może zmienić stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na działce nr [...], położonej w miejscowości R. ze szkodą dla gruntów sąsiednich i w sprawie tej decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza S., w oparciu o powołany wyżej przepis, nakazano Panu J. B. przywrócenie pierwotnego kierunku spływu wód powierzchniowych poprzez zlikwidowanie przeszkód w ciągu wodnym, spowodowanych wykonaniem podmurówki ogrodzenia działki. W związku z odwołaniem złożonym przez J. B., decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zawarło wskazówki co do ponownego rozpatrzenia sprawy podając, iż oparcie się przez organ I instancji wyłącznie na oświadczeniach poszkodowanego oraz sołtysa wsi R. jest niewystarczające dla jednoznacznego stwierdzenia, że to właśnie działania Skarżącego spowodowały szkody na gruntach sąsiednich. Kolegium zwróciło także uwagę na konieczność określenia treści nałożonego obowiązku w taki sposób by czynności których wykonanie nakazuje się, były jasne dla adresata decyzji, ponieważ musi on mieć czytelny obraz tego, do czego został zobowiązany, a zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełniała. Kolegium zobowiązało także organ I instancji do włączenia do akt sprawy dowodu potwierdzającego, iż J. B. jest właścicielem przedmiotowej działki nr [...] oraz ustalenie pierwotnego stanu wód na gruncie przed wybudowaniem ogrodzenia, stwierdzając, że dopiero prawidłowo poczynione w tym zakresie ustalenia pozwolą na zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy, zobowiązującego właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ I instancji zastosował się do zaleceń Kolegium i podjął decyzję w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Biorąc powyższe pod uwagę zaskarżoną decyzję, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. (dalej jako skarżący). Zaskarżoną decyzję uznał za krzywdzącą. Podniósł, że budując płot nie starał się naruszyć prawa, ale chronić swoją własność. Wskazał, że woda i ścieki utrudniają lub wręcz uniemożliwiają korzystanie z jego działki. Podkreślił, że organ I instancji powinien pomyśleć o rowie odprowadzającym wodę do rzeki z całej wsi, a nie dla wybranych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. skarżący podniósł, że pan P. nie jest podtapiany wodą gromadzoną przy jego ogrodzeniu, gdyż jego posesja znajduje się po przeciwnej stronie drogi w odległości 100 metrów od miejsca gromadzenia wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 Kpa - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 Kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy administracji (szczególnie organ I instancji) dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji przez organy obu instancji było przedwczesne wobec niepoczynienia przez nie pełnych ustaleń faktycznych, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach faktycznych tychże decyzji. Niepełne ustalenia faktyczne nie mogły prowadzić do prawidłowej subsumcji przepisów prawnych pod tak ustalony stan faktyczny. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 prawa wodnego (Dz.U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia. Na aprobatę zasługuje stanowisko SKO wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2011r., znak: [...], w zakresie przesłanek upoważniających do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 prawa wodnego. Prawidłowe są również wytyczne dla organu I instancji zawarte w decyzji kasacyjnej. Nie można się jednak zgodzić ze stwierdzeniem, że w trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ do tych wytycznych się zastosował. Trudno mówić o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sytuacji, gdy nie wiemy dokładnie gdzie jest położona działka M. P. i jak usytuowane są budynki, którym grozi zawilgocenie i zagrzybienie. Należy też pamiętać, że wszelkie czynności dowodowe winny być przeprowadzone zgodnie z procedurą administracyjną. Udokumentowanie stanu faktycznego winno nastąpić poprzez dokonanie kontroli lub oględzin. W prawidłowo sporządzonym protokole kontroli lub oględzin zostaje utrwalony stan rzeczy, jaki zastano na miejscu. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w tej czynności stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Dodatkowo należy podnieść, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. W świetle powyższego należy wskazać, że skarżący miał prawo uczestniczyć we wszystkich czynnościach procesowych. Nawet z tak ułomnie ustalonego stanu faktycznego nie można ustalić wpływu wody gromadzącej się przy ogrodzeniu skarżącego na nieruchomość M. P.. Brak jest w tym zakresie szczegółowego opisu popartego ewentualnie dokumentacją fotograficzną. Oświadczenie samego zainteresowanego nie może być uznane za wystarczające szczególnie, że skarżący wskazywał na inne powody gromadzenia się wody po opadach. Poza tym podstawowym mankamentem postępowania organu I instancji, zauważyć należy, że organ nie wykazał też aby powstała szkoda dla gruntów sąsiednich. Dopiero bezsporne ustalenie tej okoliczności dawałoby podstawę do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy wybudowanym przez skarżącego ogrodzeniem a szkodą. Na uwagę zasługuje pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 586/10 (lex nr 668618), zgodnie z którym "ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 334/11 (lex nr 951488), że "potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w ust. 3 art. 29 p.w. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.". Ponownie rozpoznając sprawę organy w sposób należyty ustalą stan faktyczny poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopiero należyte ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę możliwości zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego. W konsekwencji przyjęcia powyższych argumentów i ocen prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.