VIII SA/Wa 1017/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art.104 ustęp 3, art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art.64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej "k.p.a."), ustalił w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] maja 2010 r. należność S. M. (dalej: "skarżąca") z tytułu odpłatności za pobyt babki – G. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: "DPS") w kwocie [...] zł. Organ I instancji wskazał, iż B. T. została skierowana do DPS decyzją z [...] lipca 2004 r., a następnie umieszczona w nim w dniu [...] września 2004 r. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2004 r. i przebywa w tej placówce do chwili obecnej. Powołując art. 60 ust. 1 u.p.s. podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu został ustalony w poszczególnych okresach w następujących kwotach: od kwietnia 2009 r. do lutego 2010 r. na kwotę [...] zł. (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] marca 2009 r.) oraz od marca 2010 r. do nadal na kwotę [...] zł. (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] lutego 2010r.). Na podstawie art. 61 u.p.s. organ podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez w/w osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż babka skarżącej przebywała w DPS m.in. od [...] stycznia 2010 r. do [...] maja 2010 r. i ponosiła miesięczną opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. po [...] zł. miesięcznie za okres od [...] stycznia do [...] marca 2010 r. oraz po [...] zł. miesięcznie za okres od [...] kwietnia do [...] maja 2010 r. Wpłacane przez nią kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania, wobec czego pozostałą część zastępczo wnosiła Gmina Miasta R.. Podniósł, iż G. B. jest wdową, a osobami zobowiązanymi do uiszczania opłatności za pobyt w DPS, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są: syn E. B., syn C. B., wnuk J. B., wnuk A. B., wnuk J. B. oraz wnuczka S. M.. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że kryterium dochodowe (określone w art. 61 ust. 2 u.p.s.) przekroczyli: J. B. i S. M.. Z uwagi na występowanie przesłanek zawartych w art. 64 u.p.s. wnuk J. B. został zwolniony częściowo z odpłatności za pobyt G. B. w DPS do kwoty [...] zł. miesięcznie. Jednocześnie wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2010 r. ustalono sytuację rodzinną i dochodową skarżącej, w tym okoliczność, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe z uwagi na posiadaną rozdzielność majątkową z mężem od [...] stycznia 2008 r. Organ przedstawił sytuację dochodową skarżącej w omawianym okresie w formie tabelarycznej (str. [...] decyzji z [...] lipca 2011 r.). Z ustaleń tych wynika, iż skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ([...] zł). W konsekwencji organ wskazał, iż łączna kwota ustalonej dla niej odpłatności wynosi [...] zł., po uwzględnieniu odpłatności innych osób zobowiązanych. Jednocześnie organ uznał, że z uwagi na zaciągnięty wieloletni kredyt hipoteczny, skarżąca będzie mogła ubiegać się nawet o całkowite zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS, ale postępowanie w tym zakresie będzie mogło być wszczęte dopiero po tym, jak decyzja ustalająca wysokość opłaty z tytułu pobytu babki w DPS stanie się ostateczna. Organ I instancji nadto zauważył, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalił skarżącej zobowiązanie z tytułu odpłatności za pobyt babki w DPS w analizowanym okresie oraz częściową tylko odpłatność w łącznej kwocie [...] zł. za 5 miesięcy. Na skutek odwołania skarżącej, SKO w R. w dniu [...] marca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na błędne prowadzenie równocześnie dwóch postępowań: pierwsze w oparciu o art. 60 i 61 u.p.s., dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w DPS i drugie w oparciu o art. 64 u.p.s., dotyczące zwolnienia skarżącej z ponoszenia tejże odpłatności. Takie postępowanie powinno być prowadzone, zdaniem SKO, dopiero po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji ustalającej odpłatność. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiocie zwolnienia z odpłatności S. M. za pobyt babki w DPS do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia tejże odpłatności. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, nie zgadzając się na ponoszenie jakichkolwiek kosztów pobytu babki w DPS. Podniosła, że złożyła wszystkie dokumenty potrzebne do wyjaśnienia sprawy, łącznie z zaświadczeniem lekarskim o ciąży. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielił stanowisko organu I instancji, iż skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłatności za pobyt babki w DPS. Podał, iż skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z dokonanych na podstawie zaświadczeń z zakładu pracy, znajdujących się w aktach, ustaleń dotyczących jej sytuacji dochodowej wynika, iż w okresie pobytu babki w DPS w miesiącach: od [...] stycznia do [...] maja 2010 r. miesięczny dochód skarżącej był wyższy niż kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, co kwalifikowało ją do ponoszenia opłaty za pobyt G. B. w DPS. Dlatego też zobowiązano skarżącą do zwrotu za w/w okres kwoty w łącznej wysokości [...] zł. tytułem poniesionych kosztów, przy uwzględnieniu innych osób zobowiązanych. Organ odwoławczy podniósł, że ustalenie odpłatności za pobyt w DPS zależne jest wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, natomiast okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej i rodzinnej nie mają znaczenia dla ustalenia tego obowiązku. Kwestia natomiast ewentualnego zwolnienia skarżącej z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu babki w DPS będzie mogła być rozpatrzona po ustaleniu dla niej ostateczną decyzją wysokości takiej opłaty. Dopóki bowiem w sposób ostateczny nie zostanie ustalona kwota odpłatności, pozostaje otwarta kwestia zwolnienia zobowiązanej z tego obowiązku. Od decyzji tej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania i całkowite zwolnienie jej z odpłatności za pobyt jej babki w DPS. W skardze, mającej charakter opisowy, skarżąca podniosła, że o umieszczeniu babki w DPS została poinformowana dopiero w dniu [...] stycznia 2008 r., kiedy przeprowadzono u niej pierwszy wywiad środowiskowy. W czasie wydawania decyzji o umieszczeniu G. B. w DPS (lipiec 2004 r.) skarżąca zamieszkiwała w R., babce znany był adres wnuczki, więc organy miały możliwość jeszcze przed tym umieszczeniem ustalić prawidłowo pełny krąg osób zobowiązanych do odpłatności. Nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia osób zobowiązanych do płacenia nie może jej teraz obciążać. Przed umieszczeniem babki w DPS skarżąca powinna mieć możliwość zapoznania się z warunkami ciążącego na niej obowiązku odpłatności oraz jej wysokości, o czym świadczy treść § 8 ustęp 2 punkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Skarżąca zarzuciła w skardze, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i ustaleniu opłaty za pobyt. Podniosła, że organ I instancji nie odniósł się do faktu sprzedania przez obdarowanych synów G. B. jej mieszkania własnościowego, co miało miejsce w przeciągu miesiąca od umieszczenia babki w DPS. Organy nie wyjaśniły tej okoliczności przy ustalaniu w drodze wywiadów środowiskowych kręgu osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt G. B. w DPS. Skarżąca podniosła, że wiadomym jest jej fakt, że jeden z synów zakupił z części tych pieniędzy samochód, a został zwolniony z odpłatności za pobyt swojej matki w DPS z uwagi na niskie dochody. Ponadto zarzuciła, że Gmina nie przedstawiła stosownych faktur, rachunków czy też przelewów, na podstawie których przysługuje jej prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, a nadto MOPS w dalszym ciągu nie realizuje zaleceń SKO, które w dniu [...] marca 2011 r. uchyliło już raz - na skutek odwołania skarżącej - decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz Gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w DPS jej babki G. B.. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 w/w ustawy, jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s. w brzmieniu przepisów ustawy obowiązującej od dnia 3 maja 2011 r., na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. 2011, Nr 81, poz.440). Opłatę za pobyt w DPS mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (art. 61 ust. 2 "a" u.p.s.). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi, a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 cytowanej ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2 "a" u.p.s. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek, zwolnić częściowo bądź całkowicie od ponoszenia tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na kierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być: osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba, bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o umieszczenie, ale także jej małżonka, zstępnych przed wstępnymi, zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299 oraz wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10). Jedynie w nagłych wypadkach, wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej może nastąpić poza kolejnością oraz bez przedłożenia wymaganych dokumentów. Dokumenty te powinny zostać skompletowane przez ośrodek pomocy społecznej w terminie 3 miesięcy od dnia przyjęcia tej osoby do domu (§ 9 w/cyt. rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS; obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego, ale na podstawie art. 64 u.p.s. mogą stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącą do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...] zł. za pobyt G. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika, by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt G. B. w DPS, której stroną byłaby skarżąca. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] lipca 2011 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, nie odpowiada omówionym wyżej wymogom. Należy uznać za trafione zarzuty skarżącej co do procedury podjęcia zaskarżonej decyzji. Ponadto z analizy materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wynika, że organy prowadziły nieprawidłowo postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia kręgu i sytuacji dochodowej osób zobowiązanych do świadczeń z tytułu odpłatności G. B. za pobyt w DPS. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2004 r. (bezpośrednio przez wydaniem decyzji o skierowaniu zainteresowanej do DPS) wynika, że pracownik socjalny ustalił zstępnych zobowiązanych do ewentualnego ponoszenia opłat za pobyt G. B. w DPS. Byli to trzej synowie: E. B., zam. w R., ul. C. [...], R. B., zam. R., ul. O. [...] i C. B., którego adresu matka nie znała. Decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. o skierowaniu G. B. do DPS na pobyt stały zawierała tylko ustalenie odpłatności za pobyt, jaką miała wnosić sama zainteresowana pomimo, iż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na przepis ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, iż gmina obowiązana jest ponosić opłaty za pobyt w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca domu i jego małżonka, zstępnych lub wstępnych. Wynika z tego, że w decyzji o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej powinna być ustalona nie tylko odpłatność, którą obciąża się mieszkańca domu, ale i pozostałych zobowiązanych na podstawie art. 61 ustęp 1. Dopiero wówczas będzie znana wysokość odpłatności gminy za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Następny wywiad środowiskowy u G. B. pracownik socjalny przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2005 r. w celu aktualizacji sytuacji. Wówczas odnotowano, że kontakty rodzinne są utrzymywane i brak mieszkania własnościowego G. B., w którym mieszkała przed umieszczeniem jej w DPS, a o którym pracownik socjalny pisał w wywiadzie z dnia [...] czerwca 2004 r. Organ I instancji dopiero w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. zainteresował się stanem prawnym lokalu G. B., które w dniu [...] września 2004 r. zostało darowane na rzecz jej synów: R. B. i E. B.. Z informacji SM "[...]", która wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2009 r. wynikało, iż synowie G. B. sprzedali to mieszkanie w dniu [...] stycznia 2005 r. W aktach administracyjnych znajduje się tylko jeden wywiad z udziałem R. B. z dnia [...] listopada 2004 r., w którym brak jakiejkolwiek wzmianki, iż otrzymał on wspólnie z bratem mieszkanie od matki. Następne wywiady dotyczą jego syna – J. B. z uwagi na śmierć R. B. w kwietniu 2006 r. Czynności dotyczące ustalenia adresu C. B. (który zmienił nazwisko na B.) organ rozpoczął dopiero w dniu [...] sierpnia 2006 r. Pierwszy wywiad u E. B. odbył się [...] lutego 2006 r., w którym brak informacji o dochodach ze sprzedaży mieszkania po matce. W aktach sprawy administracyjnej dotyczącej obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt babki w DPS znajduje się notatka służbowa z dnia [...] września 2011 r., z której wynika, że w dniu [...] sierpnia 2011 r., w trakcie wywiadu z J. B., pracownik socjalny dowiedział się, iż mieszkanie G. B. zostało sprzedane kilka miesięcy po jej umieszczeniu w DPS za kwotę [...] zł., a pieniądze rozdysponowane między synów: R. B. i E. B. po [...] zł. oraz ich matkę, która otrzymała ze sprzedaży [...] zł. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, który rozpoznawał sprawę w dniu [...] września 2011 r. na skutek odwołania S. M., winien poddać analizie tę informację pod kątem prawidłowego ustalenia dochodów osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt G. B. w DPS, uzasadnić jaki wpływ mają ujawnione dodatkowe dochody u w/w na wysokość odpłatności skarżącej za pobyt babki w DPS, w jaki sposób zostały rozdysponowane. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego, uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a. Organ I instancji nie dysponował w dacie rozstrzygania tą informacją (chociaż w ocenie Sądu winien i mógł dużo wcześniej tę informację uzyskać), ale organ odwoławczy powinien albo w ramach swoich kompetencji naprawić uchybienia organu I instancji, albo uchylić decyzję do ponownego rozpoznania. Organ II instancji w wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylającej decyzję organu I instancji ustalającą odpłatność skarżącej za pobyt babki w DPS w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2009 r., jednoznacznie wskazał, że pieniądze uzyskane ze sprzedaży majątku przekazanego dzieciom w formie darowizny winny być uwzględnione przy ustalaniu ich sytuacji majątkowej. Zdaniem Sądu istnieje konieczność dokonania ustaleń przez organ, w jaki sposób kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania została rozdysponowana przez obdarowanych i G. B., czy może jest zdeponowana na rachunku bankowym i stanowi źródło ich stałego dochodu do dziś, ale nieujawnionego organom. Na prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do odpłatności ma również wpływ brak decyzji wydanej na rzecz J. B. odnośnie częściowego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt G. B. w DPS. Takie uchybienie procesowe wytknęło organowi I instancji również SKO w R. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., do czego organ nie zastosował się w toku postępowania dotyczącego skarżącej. Niewątpliwie zwolnienie z ponoszenia opłaty, jak również odmowa zwolnienia powinny mieć formę decyzji administracyjnej, a nie tylko pisemnej informacji organu o takim zwolnieniu z ponoszenia opłat. SKO w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazywało na konieczność wykazania faktu wnoszenia przez Gminę zastępczo opłat za pobyt G. B. w DPS w myśl art. 61 ustęp 3 ustawy o pomocy społecznej. Ten brak dowodowy został uzupełniony w piśmie DPS [...] w R. z dnia [...] września 2011 r., ale tylko częściowo, bo informacja obejmuje okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] lutego 2011 r., brak natomiast wykazu miesięcznego kosztu utrzymania pensjonariuszki w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] maja 2010 r. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie zaniechały podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a., naruszając przy tym dodatkowo zasadę wymienioną w art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 183/06, opubl. LEX nr 290139) podkreślił, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 u.p.s., ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pierwszej kolejności ustalić prawidłowo krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt G. B., przeprowadzając prawidłowo i w sposób wyczerpujący analizę ich sytuacji materialnej (bieżące dochody, posiadane oszczędności, majątek, w tym dochody ze sprzedaży mieszkania pensjonariuszki), przy zastosowaniu powyższej wykładni przepisów prawa materialnego, dotyczącej przepisów rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej w zakresie skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej, uzupełnić braki dowodowe, wynikające z wytycznych SKO zawartych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., a mające istotne znaczenie również w przedmiotowej sprawie oraz dokonać wszechstronnych ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, który stanie się podstawą ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.