VIII SA/Wa 1023/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.) nakazał H. L. zam. w R. ul. S. [...], dokonać rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. S. [...] w R. wykonywanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. S. [...] w R., zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2009r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie do dnia [...] grudnia 2009r.. W dniu [...].01.2010 r. wpłynęła do wiadomości PINB decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [...].12.2009 r. nr [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy budynku mieszkalnego pod wskazanym adresem, a następnie, decyzja drugoinstancyjna z dnia [...].02.2010r. znak [...] uchylająca w/wym. decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...].03.2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie, decyzja umarzająca stała się ostateczna w dniu [...].04.2010r. Inwestor, ani w wyznaczonym terminie, ani do dnia wydania niniejszej decyzji, nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] - nie przedłożył ani projektu architektoniczno-budowlanego nadbudowy budynku, ani oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie posiada również pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nadbudowy budynku. Wobec niespełnienia obowiązków określonych w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane przy nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, w sprawie należy zastosować art. 48 ust. 4 w/w ustawy odsyłający do ust. 1. Odwołanie od tej decyzji złożyła H.L. powołując się na swoją trudną sytuację materialną oraz wskazując na wyjątkowo ciężkie skutki jakie spowoduje dla niej wykonanie decyzji rozbiórkowej. Podniosła również, że zamierzała wykonać wszystkie obowiązki na nią nałożone, ale nie mogła tego wykonać ze względu na zbyt krótki czas określony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29-31 wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W omawianej sprawie miała miejsce nadbudowa budynku mieszkalnego. Na przedmiotowe roboty budowlane inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i zrealizował przedmiotową nadbudowę w warunkach samowoli budowlanej. Dokonane zgłoszenie dotyczyło zupełnie innego zakresu robót budowlanych, niż te, które faktycznie wykonano, wobec czego nie można mówić o odstąpieniu od warunków zgłoszenia, ale o wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, które podlegają trybowi określonemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórką obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budową. Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB w m. R. dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z analizy tej wynikało, że zrealizowany obiekt spełnia warunki zastosowania procedury legalizacyjnej, w związku z czym organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że inwestor nie wykonał wszystkich nałożonych obowiązków. Tym samym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. został zobowiązany treścią przepisu art. 48 ust. 4 do zastosowania ustępu 1 cytowanego artykułu i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Argumenty przedstawione przez stronę Skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Należy zauważyć, że inwestor wykonał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego w warunkach samowoli budowlanej, tym samym winien się liczyć z ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami swojego bezprawnego działania. Dla niniejszego postępowania nie jest istotne z jakiego powodu inwestor nie był w stanie dostarczyć kompletu żądanej dokumentacji przewidzianej przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła H.L.. Podniosła w niej, że zamierzała dokonać zmiany pokrycia dachowego na swoim budynku. W związku z tym, dokonała stosownego zgłoszenia. Po upływie określonego ustawą terminu i wobec braku sprzeciwu przystąpiła do wykonywania robót. W ich trakcie okazało się, że stan dachu jest tak zły, że należy go całkowicie wymienić. Koniecznym było również jego podniesienie w celu uzyskania właściwego spadku. Sądziła, że wykonywane roboty obejmuje dokonane zgłoszenie, a co za tym idzie nie działa w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca powołała się także ponownie na trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując przedstawioną przez siebie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu jest zbadanie i ocena z urzędu zaskarżonego aktu administracyjnego bądź czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W sprawie jest bezspornym, iż skarżąca H.L. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w swoim budynku mieszkalnym polegających na zmianie dachu na blachę. Prezydent Miasta R. do przedmiotowego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy art. 48 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą wprawdzie samowoli budowlanych, jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, oraz formalnej zgody na jego realizację. W przypadkach natomiast określonych w art. 50 (a także w art. 51) tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 608/05 - LEX nr. 19062). Nie sposób pominąć i tego, że orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, iż nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część (części) została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można bowiem nakazać tylko w takim zakresie w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1195/03 - LEX nr. 160789). Przechodząc do przedmiotowej sprawy, po pierwsze nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zgłoszenie dotyczyło zupełnie innego zakresu prac. Należało by stwierdzić, że zakres robót jest szerszy niż w zgłoszeniu, ale obejmuje również prace nim objęte. Poza tym, organ architektoniczno-budowlany winien, ze względu na użycie słów "zmiana dachu" precyzyjnie ustalić zakres planowanych robót. W wyroku z dnia 22 października 2004r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że " Wykonanie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenie, winno być oceniane w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego chyba, że zostanie wykazane, iż inwestor wykonując roboty w zasadniczy sposób odbiegające od objętych zgłoszeniem, zmierzał do obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28.04.2004 r. sygn. OSK 108/04 - ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 26)." Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r. sygn. akt I SA/Lu 622/07: "Zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy, wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy." LEX nr 394413. Orzeczenia te podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W związku z tym należy uznać, że przekroczenie zakresu robót określonych w zgłoszeniu, na które w rzeczywistości wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, przy braku zamiaru inwestora obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oznacza przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien ocenić, jakie były rzeczywiste intencje inwestora a dopiero potem zastosować określony w tym przepisie sposób legalizacji. Nie może też organ nie zwrócić uwagi na błędne rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Organ bezzasadnie przyjął, że postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe, bowiem inwestycja została zrealizowana. W tym miejscu wskazać należy, że kwestia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wzniesiony obiekt budowlany była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. P.37/06 dotyczącym konstytucyjności postanowień art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 U.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniu tym Trybunał zakwestionował konstytucyjność uregulowań wprowadzających wymóg legitymowania się przez sprawcę samowoli decyzją ostateczną o warunkach zabudowy, w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Trybunał wywiódł, że z art. 48 ust. 2 U.p.b. wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. W dalszej kolejności Trybunał podkreślił, że nie może mieć znaczenia termin uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i jako taka nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustawy. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dlatego powinna istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w stanie prawnym ukształtowanym powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w toku postępowania rozbiórkowego, a zatem wobec inwestycji już zrealizowanej (samowolnie). Istotne jest również to, że z dniem 6 grudnia 2008 r. znowelizowany został art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 U.p.b. (ustawa z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 206 poz. 1287), w tym sensie, że wymogu posiadania przez sprawcę samowoli budowlanej decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy ustawodawca nie powiązał już z datą wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, brak jest podstaw do podzielenia stanowiska niedopuszczalności wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wzniesionego samowolnie domku. Na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2008r. sygn. akt II OSK299/08, w którym stwierdził, że ,,...fakt zakończenia budowy przedmiotowego obiektu nie jest przeszkodą do ewentualnego żądania przez organ przedstawienia przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozróżnienia bowiem wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) od trybu, który dotyczy obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Słuszne co do zasady stanowisko, iż nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Właściwa wykładnia przepisu art. 48 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak i warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki, dotyczą zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konsekwentnie więc również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziana w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego odnosić się będzie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego." Wskazując na powyższe należało uznać, iż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 138 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić powyższe wskazania, co w konsekwencji oznacza potrzebę rozpoznania sprawy, co do jej istoty. Z powołanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.