VIII SA/Wa 1024/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , Protokolant specjalista Mariola Pronobis, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę. Prezes Rady Ministrów (dalej: organ, Prezes RM) decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania J. J. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) świadczenia specjalnego na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym wniosek jest rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne, niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej lub osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Trudna sytuacja bytowa, choć brana pod uwagę, nie może stanowić jedynej przesłanki do przyznania tego świadczenia. W toku postępowania Prezes RM ustalił, że skarżąca wnioskiem z [...] listopada 2020 r. zwróciła się z prośbą o przyznanie renty specjalnej po zmarłym [...] stycznia 2015 r. mężu. W uzasadnieniu wniosku oraz dalszej korespondencji jako podstawę żądania powołała brak prawa do renty rodzinnej po mężu, który pracował w warunkach szkodliwych i szczególnym charakterze, a mianowicie przy wywozie śmieci i innych nieczystości. Mąż skarżącej legitymował się ogólnym okresem ubezpieczeniowym 29 lat, 8 miesięcy i 5 dni, ale w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy nie został udowodniony wymagany przepisami 5-letni okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu. W 1997 r. uległ wypadkowi przy pracy (zgniecenie przedramienia). Wnioskodawczym nadesłała orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z [...] maja 2015 r., zgodnie z którym J. J. uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy, a za datę powstania tej niezdolności przyjęto [...] stycznia 2015 r. W zakresie swojej sytuacji materialnej skarżąca wskazała, że jest bezrobotna, nie posiada wykształcenia i otrzymuje zasiłek z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w kwocie [...] zł. Pismem z [...] stycznia 2021 r. organ wyjaśnił skarżącej przesłanki przyznawania świadczeń specjalnych oraz wezwał ją do uzupełnienia wniosku poprzez szczegółowe przedstawienie i udokumentowanie okoliczności uzasadniających uznanie jej sytuacji za szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. wybitnych zasług w jakiejś dziedzinie aktywności lub zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym. W odpowiedzi skarżąca podniosła, że tragicznym zdarzeniem losowym w jej przypadku była śmierć męża, który płacił duże składki i nie doczekał się ani renty, ani emerytury. Wskazała, że do śmierci męża przyczyniła się praca przy wywozie nieczystości, wykonywana w szczególnych warunkach. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. w piśmie z [...] czerwca 2021 r. przekazał, że skarżąca jest wdową, ma troje dorosłych, usamodzielnionych dzieci, z którymi utrzymuje pozytywne relacje. Wedle oświadczenia skarżącej nie otrzymuje ona od dzieci żadnej pomocy. Skarżąca mieszka samodzielnie w domu wolnostojącym, składającym się z 3 pokoi, kuchni i łazienki. Opłaty mieszkaniowe regulowane są na bieżąco i wynoszą średnio [...] zł miesięcznie, natomiast koszt zakupu leków w przypadku strony to [...] zł miesięcznie. Skarżąca aktualnie otrzymuje emeryturę w wysokości [...]zł, ale do marca 2021 r. systematycznie korzystała z pomocy społecznej – ostatnio w formie zasiłku okresowego w wysokości [...]zł miesięcznie oraz świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w kwocie [...] zł miesięcznie. Obecnie z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego nie korzysta z tych form pomocy. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Powołując się na ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, podał, że szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się powinien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej czy społecznej, świadczących o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa. Sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia, czy też zdarzeniem losowym nie daje zatem podstaw do domagania się przyznania emerytury lub renty. Celem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Skarżąca na etapie wyjaśniania stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego nie przedstawiła i nie udokumentowała żadnych swoich osiągnięć, które miałyby znamiona wybitnych, szczególnych, a przede wszystkim wyjątkowych. Nie wskazała i nie udokumentowała również żadnych zasług jej męża o takim charakterze. W ocenie organu praca w warunkach szkodliwych i w szczególnym charakterze nie może być traktowana jako działalność wybitna i posiadająca cechę wyjątkowości. Drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa RM świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Z akt nie wynika, aby przesłanka ta została spełniona, bowiem strona nie wykazała żadnego szczególnego zdarzenia losowego o wymaganym charakterze. Stan zdrowia męża wnioskodawczyni, a następnie jego śmierć bez wątpienia należą do jej bolesnych wspomnień, jednak organ w przedmiotowych postępowaniach musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny i nie może bazować wyłącznie na subiektywnym odczuciu wnioskodawców. Taka obiektywna ocena w odniesieniu do strony nie daje podstaw do przyjęcia, by śmierć jej męża posiadała wymagany element wyjątkowości. Problem utraty głównego żywiciela rodziny dotyczy bowiem rodzin pracowników rożnych działów gospodarki i nie może zostać zakwalifikowany do zdarzeń nadzwyczajnych. Organ zaznaczył, że zarówno wiek, jak i sytuacja materialna skarżącej nie wystarczają do przyznania świadczenia specjalnego. Odmowa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie prawa do renty rodzinnej, potwierdzana wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z [...] października 2017 r., nie posiada charakteru nadzwyczajnego, a w postępowaniach o przyznanie świadczeń specjalnych nie ma znaczenia subiektywne poczucie krzywdy i niesprawiedliwości. Świadczenia specjalne nie mają bowiem stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty, zadośćuczynienia za ewentualne krzywdy i cierpienia, czy też charakteru socjalnego, co wielokrotnie zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowym. Kierując się zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej, organ stwierdził, że wykazane w toku postępowania okoliczności wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie wypełniają celu ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a tym samym nie dają podstaw do przyznania skarżącej renty specjalnej. Celem przyznania wnioskowanego świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję, uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że emeryturę otrzymała w kwietniu 2021 r., a do tego czasu od śmierci męża "żyła w nędzy". W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie ww. przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia (por. wyroki WSA w Warszawie: z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 69/12, z 19 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 456/07, z 12 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 916/16, wyroki NSA: z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2833/12, z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 790/14, wszystkie publ. cbosa). Wykładnię tę potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. w sprawie sygn. akt P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), w którym stwierdzono, że dla przyznania świadczenia specjalnego konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie, bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej. Zatem decyzja wydana na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ma charakter uznaniowy. Zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, publ. LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten nie może być dowolny. Musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w omówionym zakresie nie naruszała prawa. W niniejszej sprawie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w odniesieniu do art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3. Sąd nie dopatrzył się również przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ w toku postępowania administracyjnego wziął pod uwagę prawidłowo zabrane dowody, a także w sposób wszechstronny i jednoznaczny wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie odmówił skarżącej przyznania świadczenia specjalnego. Jak wskazano na wstępie celem świadczenia z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, wybitny. Świadczenie to nie ma charakteru kompensacyjnego, a więc nie stanowi rekompensaty, zadośćuczynienia czy też odszkodowania za doznane krzywdy. Również przypadki złej sytuacji bytowej, materialnej lub zdrowotnej nie stanowią przesłanek uzasadniających przyznanie renty specjalnej. Prezes RM nie posiada kompetencji do przyznawania świadczeń osobom, które znajdują się w trudnym położeniu materialnym, bowiem należy to do zakresu działania instytucji pomocy społecznej. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa RM są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie powszechnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1545/17, publ. Lex nr 2495461). Zdaniem Sądu organ prawidłowo skonstatował brak wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanek do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Skarżąca w toku postępowania nie wykazała żadnego zdarzenia losowego, ani żadnych wybitnych osiągnięć i zasług, które można byłoby uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Skarga również nie zawiera sprecyzowanych zarzutów, tylko jest powtórzeniem argumentów skarżącej, która oczekuje przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Jak słusznie jednak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w postępowaniach o świadczenia specjalne musi on kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny i nie może bazować wyłącznie na subiektywnym odczuciu wnioskodawcy. Jakkolwiek dla strony stan zdrowia jej męża oraz jego śmierć są wspomnieniami bolesnymi, to jednak nie można przyjąć, że śmierć sama w sobie posiadała element wyjątkowości. Problem utraty głównego żywiciela rodziny dotyczy bowiem rodzin pracowników różnych działów gospodarki i nie może zostać zakwalifikowany do zdarzeń nadzwyczajnych. Również wiek skarżącej, jej sytuacja materialna, czy stan zdrowia nie są same w sobie równoznaczne z zaistnieniem w życiu skarżącej szczególnego zdarzenia losowego, które mogłoby stanowić podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodzić się należy także z organem, że uprawnienie Prezesa RM do przyznania świadczenia specjalnego zostało oparte na założeniu wyróżnienia świadczeniami rent lub emerytur ze względu na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania, z czym wiąże się fakt, że świadczenia te mogą być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe mające znaczenie dla całej Polski. Przywilej takiego wsparcia jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju i za granicą, a skarżąca nie przedstawiła i nie udokumentowała takich zasług. Praca w warunkach szkodliwych i w szczególnym charakterze, chociażby była wykonywana z ponadprzeciętną rzetelnością, nie może być bowiem traktowana jako działalność wybitna i posiadająca cechę wyjątkowości. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji Prezesa RM z [...] września 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie renty specjalnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.