VIII SA/Wa 1031/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. K. kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania R. S. (dalej określany jako "skarżący") od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia odpłatności R. S. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej (dalej "DPS") od dn. [...] kwietnia 2011 r. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzja SKO w R. została poprzedzona postępowaniem, w przebiegu którego dokonano następujących ustaleń faktycznych i prawnych: Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] Dyrektor MOPS w R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., powołując art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5, art. 109, art. 155 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej określana jako "ustawa o pomocy społecznej") oraz art. 104, art. 108, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej określany jako "kpa"), w pkt 1 swojego rozstrzygnięcia zmienił decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] zmienioną decyzjami z dn. [...] lutego 2005 r., [...] maja 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] kwietnia 2006 r., [...] sierpnia 2007 r., [...] kwietnia 2008 r. ustalającą opłatę za pobyt R. S. w DPS [...] w R. w ten sposób, że od [...] kwietnia 2011 r. miesięczna opłata w/wym. placówce wynosi [...] zł. W pkt 2 decyzji organ orzekł, że opłata wynikająca z pkt 1 będzie wnoszona do kasy DPS do ostatniego dnia miesiąca, w pkt 3 zobowiązał R. S. do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej a wniesionej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do dn. [...] lipca 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł do kasy DPS w terminie do dn. [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Organ wskazał, że ww. decyzja została wydana po uchyleniu jego poprzedniej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. i uwzględnieniu wytycznych organu II instancji. Podniósł, że w wyniku waloryzacji rent i emerytur uległa zmianie sytuacja dochodowa R. S.. Wskutek przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód zainteresowanego od miesiąca marca 2011 r. wynosi [...] zł. Dochód ten stanowią emerytura, dodatek pielęgnacyjny, dodatek kombatancki, ryczałt energetyczny i dodatek kompensacyjny wypłacane na podstawie decyzji ZUS w R.. Następnie organ podniósł, że R. S. został skierowany do DPS w 2002 r., a zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód, ustala się w wysokości 200 % kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1; opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70 % dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Z kolei art. 35 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że opłata o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1-3, zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70 % dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2. Organ wyjaśnił przy tym, że DPS [...] przy ul. W. [...] uzyskał standard od dnia [...] grudnia 2008 r. Organ zmienił odpłatność Pana R. S. od kwietnia 2011 r., gdyż w jego ocenie decyzja o ustaleniu odpłatności jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, bowiem rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji potwierdza obowiązek prawny wynikający bezpośrednio z przepisu prawa. Decyzja deklaratoryjna wywołuje skutki prawne ex tunc, tj. od momentu w jakim dany stan faktyczny zaistniał. Nadto zatajenie przez stronę dochodu lub niedoinformowanie o jego zmianie w przypadku decyzji przyznającej świadczenie (konstytutywnej) uprawnia organ do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie organu decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest niewątpliwie zmianą decyzji pierwotnej, ale z punktu widzenia jej charakteru nie ma to znaczenia prawnego, gdyż nadal jest to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, w przypadku ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Przyjęcie zaś odmiennego stanowiska przez organ I instancji oznaczałoby nagradzanie nierzetelności w wywiązywaniu się z obowiązku informowania o każdej zmianie sytuacji dochodowej. Zasadnym jest więc ustalenie odpłatności od dnia zmiany sytuacji dochodowej strony, tj. od dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ dodatkowo nadmienił, że nie ma innej prawnej możliwości aby uzyskać należność wynikającą z różnicy pomiędzy opłatą wnoszoną a opłatą należną. Na tej podstawie w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ustalono odpłatność R. S. za pobyt w DPS [...] w R. przy ul. W. od [...] kwietnia 2011 r. i na dalszy okres w kwocie [...] zł miesięcznie, co stanowi 70% dochodu zainteresowanego. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi, iż odpłatność zainteresowanego wynosiła [...] zł (wg poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.), niedopłata za okres od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. wynosi [...] zł. Powyższą kwotę należy wpłacić wraz z bieżącą odpłatnością do kasy domu pomocy społecznej do [...] sierpnia 2011 r. Nadto organ wyjaśnił, że wysokość opłaty może ulec zmianie w przypadku wystąpienia zmiany w sytuacji dochodowej strony. Zmiana dochodu nie wpływa jednak na wysokość odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Od powyższej decyzji R. S. złożył odwołanie do SKO w R. nie zgadzając się z nią. W uzasadnieniu podał, że ma trudną sytuację finansową i zdrowotną, ponosi duże koszty leczenia. Wspomnianą wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. SKO w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji MOPS w R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył argumentację jaką zawarł w swojej decyzji organ I instancji. Stanowisko przyjęte przez organ I instancji zdaniem Kolegium jest słuszne, gdyż hołduje ono wykładni celowościowej. Organ II instancji wskazał, że ideą art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zmiana odpłatności za pobyt w DPS spowodowana zmianą sytuacji dochodowej mieszkańca domu. Decyzja o zmianie odpłatności powinna zatem nastąpić w tym samym czasie co zmiana sytuacji dochodowej tj. w trybie bieżącym. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie w zakresie zmiany odpłatności jest prawidłowe. Bezdyskusyjna w sprawie jest bowiem zmiana sytuacji dochodowej strony. Wysokość tej zmiany skutkuje zaś zmianą decyzji na niekorzyść strony w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie dotychczasowej odpłatności za pobyt w DPS. W uzasadnieniu skargi podniósł, że kwota jaka mu pozostaje po opłaceniu pobytu w DPS jest przez niego przeznaczana na zakup leków, środków czystości, higieny osobistej. Sam jest osobą w podeszłym wieku, liczy [...] lat, schorowaną i chciałby mieć możliwość zakupu wszystkich leków przepisanych przez lekarzy, co nie będzie możliwe, jeżeli zostanie podwyższona kwota za pobyt w DPS. Jednocześnie wniósł o umorzenie wyliczonej zaległości, ponieważ spłata tej sumy będzie dla niego dużym obciążeniem, biorąc pod uwagę jego stan zdrowia. Odpowiadając na skargę SKO w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie R. S. kwestionował decyzję orzekających w jego sprawie organów zmieniającą z dniem [...] kwietnia 2011 r. wysokość odpłatności za pobyt w DPS, poprzez ustalenie jej wysokości w kwocie [...] zł. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej określana jako "Ustawa"). Zgodnie z treścią przepisu art. 106 ust. 5 Ustawy - decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że od miesiąca marca 2011 r. w wyniku waloryzacji rent i emerytur zmianie uległ dochód skarżącego. Stosownie do treści art. 60 Ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu - art. 61 ust. 2 pkt 1 Ustawy. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego, uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, przy czym kwota zmiany przekroczyła 10%. Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 106 ust. 5 Ustawy, pozwalające na zmianę decyzji w sprawie odpłatności z pobyt w domu pomocy społecznej. Jednak na tle wydanej decyzji w niniejszej sprawie powstaje wątpliwość dotycząca terminu, od którego zmieniona została wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika bowiem jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji, wysokość odpłatności została zmieniona z dniem [...] kwietnia 2011 r., natomiast decyzja ta została wydana w dniu [...] sierpnia 2011 r. Zatem termin zmieniający wysokość opłaty został ustalony z datą wsteczną. Niewątpliwie też, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, zmiana sytuacji dochodowej skarżącego nastąpiła w związku z przyznaniem zwaloryzowanego świadczenia emerytalnego od miesiąca marca 2011 r. Powstaje więc w tej sytuacji pytanie: czy ta okoliczność powinna i czy mogła znaleźć odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji? Na tak postawione pytanie należy, zdaniem Sądu, odpowiedzieć negatywnie. W tym miejscu należy odwołać się do utrwalonych w tej mierze poglądów judykatury. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 Ustawy, (a taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie) ma charakter konstytutywny. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, wskazując, że ustawodawca w redakcji przywołanego przepisu konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Do tego też poglądu odwołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie II S.A./Po 308/09. Konstytutywny charakter tej decyzji, wynika również z trybu, w jakim jest wydawana. Na gruncie k.p.a. wzruszenie decyzji, tworzących prawa nabyte dla stron, może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a., czy art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 Ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Stanowisko to wyrażone było również w szeregu orzeczeń NSA (vide wyroki NSA z dn. 11 marca 2010 r. sygn. I OSK 1554/09, z dn. 11 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 654/10, z dn. 29 września 2011 r. sygn. I OSK 655/11). W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt pomocy społecznej, został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną tj. od dn. [...] kwietnia 2011 r. Ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasada praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. nakazują, aby decyzje, które zwłaszcza nakładają obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Decyzje o charakterze konstytucyjnym nie mogą w swojej treści nakładać na jej adresata obowiązku z datą wsteczną, a w przypadku jego nałożenia, należy to oceniać jako naruszenie prawa. Ponadto przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie było ustalenie odpłatności za pobyt skarżącego w DPS. Stąd orzekając w pkt 3 i 4 decyzji (w zakresie zobowiązania do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej a wniesionej) organy wyszły poza zakres sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Stanowi to naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. (zasady legalności działania i zasady praworządności działania organów administracji publicznej). Podsumowując, należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja MOPS wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta R., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi, dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 Ustawy, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, tj. organy wydając decyzję o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS skarżącego, winny uwzględnić ustalenia dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, a decyzja wydana w tym przedmiocie powinna ustalać odpłatność na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Natomiast w odniesieniu do ewentualnych zaległości z tytułu opłat za pobyt skarżącego w DPS (jeżeli takowe wystąpią) będą zobowiązane do przeprowadzenia odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 (1 pkt 1 lit. "a" i "c") oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę. W punkcie trzecim wyroku orzeczono zaś o kosztach udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu na podstawie § 21 ust. 2, § 14 ust. 21 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348, ze zm.).