VIII SA/Wa 1032/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze sprzeciwu Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2021 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z [...] listopada 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania Z. F., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], którą odmówiono wyżej wymienionemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na brata i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że [...] kwietnia 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem – A.F., który jest kawalerem. A.F. posiada orzeczenie zaliczające go do [...] grupy inwalidów na stałe, inwalidztwo istnieje od czerwca 1992 r. – orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w L. z [...].09.1992 r. Kolegium podało, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu prawa doświadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) zwanej dalej "u.ś.r.", gdyż niepełnosprawność u jego brata powstała po 25 roku życia. Kolegium powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wyjaśniło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podniosło, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury która jest wypłacana w wysokości [...] zł netto, co potwierdza decyzja ZUS Oddział w R. z [...].03.2021 r. o waloryzacji emerytury. Wskazało, że w myśl art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalnorentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Stwierdziło, że na płaszczyźnie art.17 ust.5 pkt 1 lit.a w orzecznictwie sądów można zauważyć rozbieżność w orzekanych tego rodzaju sprawach. SKO opowiedziało się natomiast za stanowiskiem sądów administracyjnych prezentujących pogląd polegający na umożliwieniu osobie uprawnionej prawa wyboru jednego ze świadczeń, tj. wyboru świadczenia emerytalnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziło, że o możliwości zaś złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, czego jednak nie uczynił. Spowodowało to naruszenie przepisów art. 79a K.p.a., co może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym sprawie dedykowany jest art.138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem SKO niniejszej sprawie, dla celów załatwienia sprawy o świadczenie pielęgnacyjne, organ I instancji ma obowiązek posłużyć się regulacją przewidzianą w art.79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. SKO zauważyło, że jeśli natomiast - mimo sformułowania takiej jednoznacznej informacji - Skarżący nie wyrazi chęci zwrócenia się do ZUS o zawieszenie emerytury, to nie wypełni on wówczas przesłanki od niego zależnej, co w konsekwencji uniemożliwi pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli natomiast Skarżący doprowadzi do zawieszenia emerytury, możliwe będzie płynne przejście z systemu ubezpieczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest więc taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego do życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Kolegium zaleciło jednocześnie - wg art.138 § 2a K.p.a. - organowi I instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę podjął rozstrzygnięcie z pominięciem tej części art.17 ust.1b ustawy, która jak wynika z wyroku z 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13 w sposób niekonstytucyjny różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. SKO podniosło też, że Skarżący sprawuje opiekę nad bratem w zakresie szeroko rozumianej opieki niezbędnej mu dla codziennego funkcjonowania. Skarżący nie jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...].06.2020r. znak: [...] został zaliczony do [...] stopnia niepełnosprawności do [...].07.2023r.; w orzeczeniu we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wpisano - nie wymaga. Z powyższego wynika zatem, że spełnione zostały przesłanki z art.17 ust.1 pkt 4 i art.17 ust.1b ustawy, niezbędne do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.F., zarzucając, że rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, pozbawia go środków do życia. Podniósł, że wyłącznie on sprawuje od wielu lat opiekę nad śmiertelnie chorym, przykutym do łóżka bratem. Opisał bardzo ciężki stan zdrowia brata, jego próby samobójcze, wyjątkowo trudne warunki życiowe, bytowe, brak stosownej reakcji organów pomocy społecznej na istniejącą sytuację. Wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez Sąd. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19). Koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a. jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania jej na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19). Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Wójt Gminy S. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia i przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. Odnosząc się do powyższego Kolegium słusznie wyjaśniło, że przepis, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym prawidłowo Kolegium wskazało, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto Kolegium trafnie zauważyło, że pomimo, iż skarżący ma przyznane prawo do emerytury, organ pierwszej instancji pominął istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20). Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W świetle powyższego, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Należy tylko rozwiązać problem zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo, tj. w wysokości 1971,00 zł miesięcznie (kwota podana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021, M.P. z 2020 r. poz.1031) i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Bardziej trafne jest więc rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. wyroki NSA: 27 maja 2020 r., 2375/19; 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę może zrealizować uprawnienie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie do organu emerytalnego ZUS wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy, na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego o możliwości wyboru świadczenia, o możliwości zawieszenia pobieranej emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co w świetle poglądów orzecznictwa, podzielanych przez Sąd w kontrolowanej sprawie, umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Organ pierwszej instancji uchybił w ten sposób obowiązkom wynikającym z art. 9, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Brak ten nie może być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Okoliczności sprawy wskazują, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym samym przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione. Odnosząc się do zawartego w treści sprzeciwu żądania skarżącego dotyczącego przyznania mu przez Sąd świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśnić należy, że rolą sądów administracyjnych jest kontrola orzeczniczej działalności organów administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie zastępuje organów administracji i nie wydaje decyzji o przyznaniu albo odmowie przyznania określonych uprawnień, lecz rozstrzyga, czy dane orzeczenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W przypadku uznania, że organ naruszył prawo, sąd, w zależności od stopnia tego uchybienia, stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia albo uchyla je, dając wytyczne co do dalszego toku postępowania administracyjnego. Natomiast uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem powoduje oddalenie sprzeciwu. Skoro podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Kolegium odpowiada prawu, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie 151a § 2 p.p.s.a.