VIII SA/Wa 1039/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty kwoty nienależnie pobranych płatności. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją nr [...] z [...] lipca 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ I instancji) orzekł o ustaleniu D. J. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, beneficjentka) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości [...] zł, powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Na powyższą kwotę składają się środki finansowe w wysokości: [...] zł za rok 2004, [...] zł za rok 2005, [...] zł za rok 2006, przyznane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich realizowanego w latach 2004-2006 (PROW 2004-2006), oraz [...] zł za rok 2007, przyznane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich realizowanego w latach 2007-2013 (PROW 2007-2013), wypłacone z Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Następnie w dniu [...] sierpnia 2011 r. Prezes ARiMR wydał cztery decyzje o numerach: 1) [...] - o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł (w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) w wysokości [...] zł); 2) [...] - o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł (w tym z tytułu JPO w wysokości [...] zł oraz z tytułu UPO w wysokości [...] zł); 3) [...] - o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł (w tym z tytułu JPO w wysokości [...] zł oraz z tytułu UPO w wysokości [...] zł); 4) [...] - o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł z tytułu JPO. Kwoty ustalone na mocy ww. decyzji zostały powiększone o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ww. decyzje utrzymane zostały w mocy decyzjami Prezesa ARiMR. W dniach: [...] marca 2012 r. i [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji wystosował upomnienia, w których zobowiązał beneficjenta do spłaty zadłużenia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec braku spłaty zadłużenia, w dniu [...] stycznia 2015 r. Prezes ARiMR skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. tytuły wykonawcze nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] celem wszczęcia wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca wniosła o odroczenie terminu spłaty całości ustalonych należności oraz rozłożenie na raty spłaty należności ustalonych ww. decyzjami. W związku z faktem, że ww. wniosek nie zawierał wszystkich danych wymaganych i niezbędnych do właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku. Odpowiedzi na powyższe beneficjentka udzieliła [...] marca 2015 r. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Prezes ARiMR odroczył do dnia [...] sierpnia 2016 r. termin spłaty ustalonych beneficjentce należności. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2015 r. Prezes ARiMR ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o rozłożenie na raty spłaty należności w terminie 14 dni od daty otrzymania powyższego pisma. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2015 r. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) oraz § 7 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 258, poz. 1747, zwane dalej: rozporządzeniem RM), po rozpoznaniu wniosku skarżącej, orzekł o odmowie rozłożenia na raty spłaty kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych na mocy decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z [...] lipca 2010 r. oraz na mocy decyzji Prezesa ARiMR nr [...],[...],[...] i [...] z [...] sierpnia 2011 r., powiększonych o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz koszty upomnienia. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ I instancji, iż deklarowana przez skarżącą kwota raty – 50 zł miesięcznie, płatna od [...] września 2016 r., spowoduje, iż czas spłaty zadłużenia wyniesie 40 lat. Uznał, iż zaproponowany przez skarżącą układ ratalny budzi wątpliwości co do realnej możliwości jego realizowania. Organ I instancji wskazał, że zadłużenie wraz z odsetkami musi być spłacone przez dłużnika nie tylko zgodnie z jego możliwościami płatniczymi, żądaniem i interesem, ale również zgodnie z uzasadnionym interesem ARiMR, która jest zobowiązana do przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. W jej interesie jako wierzyciela leży podejmowanie wszelkich niezbędnych działań, zmierzających do skutecznego odzyskania należności od dłużników w możliwie krótkim terminie. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, iż jest traktowana przez własny kraj "po macoszemu". Podniosła także, iż jest osobą samotną i niewykształconą, a jej sytuacja materialna jest niekorzystna. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] września 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy i treści przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowej materii, Minister podał, że w § 7 rozporządzenia RM ustawodawca wprowadził zamknięty katalog ulg w spłacie należności pieniężnych, jakie mogą być stosowane. Jedną z tych ulg jest rozłożenie na raty spłaty nienależnie pobranych płatności, na wniosek dłużnika, który powinien być uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi. Ponadto, organ zauważył, że rozpatrując wniosek strony, nie ma obligatoryjnego obowiązku rozłożenia spłaty należności na raty. Minister zauważył, iż z treści wyjaśnień wnioskodawczyni wynika, iż posiada ona gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Beneficjentka, po przeanalizowaniu swoich możliwości finansowych, zaproponowała spłatę zadłużenia w kwocie 50 zł, płatnej miesięcznie od dnia [...] września 2016 r. Z przeprowadzonej symulacji systemu ratalnego wynika, że w przypadku przychylenia się do wniosku skarżącej, spłata należności wraz z odsetkami będzie trwała przez 40 lat (począwszy od dnia [...] sierpnia 2016 r., ponieważ w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzją nr [...] Prezes ARiMR odroczył do tego dnia termin spłaty ustalonych skarżącej należności). Oceniając powyższe Minister podał, iż rozłożenie na raty obowiązku spłaty nienależnie pobranych płatności musi opierać się przede wszystkim na istnieniu przesłanek dających uzasadnione przypuszczenie, że strona będzie miała realne szanse spłacić zobowiązanie wedle ustalonych rat. Ponadto, w orzecznictwie sądowym podkreślono, że stosowanie instytucji rozłożenia na raty należności powinno sprzyjać ich realizacji, wobec czego stwierdzenie braku realnej możliwości wywiązania się strony z tych zobowiązań uniemożliwia zastosowanie takiej ulgi (wyrok NSA z 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA/Po 1111/97). Uznał zatem, że z uwagi na wiek skarżącej (rok urodzenia 1955) właściwe jest stanowisko organu I instancji, że rozłożenie spłaty zadłużenia na okres 40 lat budzi uzasadnione wątpliwości co do realnej możliwości obsługi istniejącego zadłużenia. W związku z tym, nie ma możliwości rozłożenia spłaty całej należności wraz z odsetkami na raty w wysokości zaproponowanej przez beneficjenta. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa powołanych przez organy administracyjne. Problematykę rozłożenia na raty spłaty należności przypadającym agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują przepisy rozporządzenia RM. Zgodnie z § 7 tego rozporządzenia RM, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, właściwy organ agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności albo rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Wniosek, o którym mowa w § 7 rozporządzenia RM, zawiera w szczególności: imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres dłużnika, kwotę zadłużenia w podziale na poszczególne składniki, informację o aktualnej sytuacji majątkowej dłużnika, w tym o jego zobowiązaniach, podanie przyczyn ubiegania się o odroczenie terminu spłaty całości albo części należności, albo rozłożenie spłaty całości lub części należności na raty, proponowane terminy i kwoty spłaty oraz źródła pokrycia zadłużenia (§ 8 ust. 1 rozporządzenia RM). W przypadku, gdy wniosek nie spełnia wymagań, o których mowa w ust. 1, prezes agencji płatniczej wzywa pisemnie dłużnika do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 2 ). Jeżeli dłużnik nie dokona ww. czynności w określonym terminie, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia, o czym dłużnik jest powiadamiany na piśmie (ust. 3 ). Jak wynika z treści § 8 rozporządzenia RM, warunkiem koniecznym wniosku o rozłożenie na raty wymaganej należności jest zaproponowanie przez dłużnika terminu i kwoty spłaty zadłużenia. Organ w decyzji rozstrzygającej taki wniosek ustosunkowuje się więc do możliwości rozłożenia wymaganej należności na raty w wysokościach i terminach określonych przez dłużnika. Należy mieć przy tym na uwadze, iż rozstrzygnięcie podejmowane w trybie § 7 ww. rozporządzenia RM podejmowane jest na zasadzie uznania administracyjnego. Z treści ww. przepisu wynika bowiem, że organ rozpatrując wniosek "może" odroczyć termin spłaty należności lub rozłożyć spłatę należności na raty. Organ nie ma zatem obligatoryjnego obowiązku udzielania określonych w nim ulg (odroczenia terminu spłaty, rozłożenia na raty). Uznaniowość ta nie oznacza jednak dowolności, gdyż organ przy rozpatrywaniu wniosku związany jest rygorami procedury administracyjnej. Rozstrzygnięcie musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy właściwie, w oparciu o prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny sprawy, oceniły wniosek skarżącej o zastosowanie przedmiotowej ulgi w spłacie nienależnie pobranych płatności. Z treści wniosku o rozłożenie długu na raty oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej uniemożliwiającej jednorazową spłatę wymaganej należności. W skład majątku wnioskodawczyni wchodzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, co zostało potwierdzone zaświadczeniem Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2015 r. (k. [...] akt administracyjnych). Jej stan zdrowia i konieczność leczenia wykazana jest w sprawie dokumentacją lekarską (k. [...] akt administracyjnych). Po przeanalizowaniu swoich możliwości płatniczych skarżąca zaproponowała organowi I instancji spłatę zadłużenia w kwocie po 50 zł miesięcznie, poczynając od [...] września 2016 r. Oczywistym jest, iż w sytuacji materialnej, w jakiej znajduje się skarżąca, która nie posiada żadnego stałego dochodu i utrzymuje się ze świadczeń uzyskiwanych z pomocy społecznej (k. [...] akt administracyjnych), jednorazowa spłata całości zadłużenia byłaby niemożliwa. Zatem względy społeczne, o których mowa w § 7 rozporządzenia RM, przemawiają za zastosowaniem wnioskowanej ulgi w spłacie. Jednak na organie administracji ciąży również obowiązek zbadania możliwości płatniczych wnioskodawczyni. Z uwagi na okoliczność, iż kwota zobowiązania skarżącej z tytułu nienależnie pobranych płatności wynosi: łączna należność główna [...] zł, odsetki [...] zł, koszty [...] zł, a deklarowana według skarżącej rata wynosi 50 zł miesięcznie, organ sporządził harmonogram spłaty rat wymaganej należności w kwotach i terminach wskazanych przez skarżącą (k. [...] akt administracyjnych). Z kalkulacji organu wynika, że spłata zaległości nastąpiłaby [...] sierpnia 2056 r., poczynając od dnia [...] września 2016 r., tj. za 40 lat. Należy w tym miejscu zgodzić się z oceną organów obu instancji, że przy uwzględnieniu wniosku skarżącej termin spłaty należności byłby tak odległy, że w rezultacie nie zapewniałby efektywnej spłaty zadłużenia (por. wyrok NSA oz. w Poznaniu z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1111/97, publ. cbosa). W tym miejscu wskazać należy, że skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała [...] lat (rok urodzenia [...]), a więc Sąd podziela ocenę organów, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki dające uzasadnione przypuszczenie, że strona będzie miała realne szanse spłacić zobowiązanie zgodnie z jej wnioskiem. Zaproponowany przez beneficjentkę układ ratalny budzi wątpliwości co do realnej możliwości jego spłaty. Nie można bowiem przewidzieć, jakie będą możliwości płatnicze skarżącej, będącej już w zaawansowanym wieku, w perspektywie tak długiego okresu (40 lat), przy bezspornym ustaleniu, że nie posiada ona żadnego zaplecza majątkowego, pozwalającego na długoterminowe prognozowanie w tym zakresie. Ponadto, za organami wskazać trzeba, że stosowanie instytucji rozłożenia należności na raty powinno sprzyjać ich realizacji, wobec czego stwierdzenie barku realnej możliwości wywiązania się strony z tych zobowiązań uniemożliwia zastosowanie ulgi w zaproponowanej przez skarżącą formie. Odmowa rozłożenia przedmiotowej należności na raty płatne po 50 zł miesięcznie nie zamyka jednak skarżącej drogi do wnioskowania w przyszłości o taką formę ulgi, ale przy propozycji odpowiednio wyższej kwoty miesięcznej spłaty. Mając na uwadze charakter decyzji wydawanych przez organy w tego rodzaju sprawach, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony zgodnie z regułami procesowymi i stanowił wystarczającą podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jego oceny dokonano zaś w zgodzie z zasadami logiki. Wydane w sprawie decyzje zawierają prawidłowo powołane podstawy prawne, wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, nie noszą również znamion dowolności. W prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy administracji prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów obowiązującego prawa, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.