VIII SA/Wa 1051/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 9 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania M. F., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej: Wójt, organ I instancji) z 16 lipca 2021 r., nr [...], odmawiającą M. F. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką N. J. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 9 marca 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką N. J. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 30 stycznia 2012 r. zaliczającym ją na stałe (bezterminowo) do znacznego stopnia niepełnosprawności, data powstania niepełnosprawności od 2010 r.(od 78 roku życia). W orzeczeniu wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Licząca lat [...] N. J. – wdowa, zamieszkuje sama, porusza się samodzielnie, leczy się na [...],[...], lekarstwa przyjmuje samodzielnie (dawkowanie zapisane na opakowaniu lub na kartce), nie wymaga pomocy osób drugich przy wykonywaniu czynności samoobsługowych tj. myciu, ubieraniu, codziennej toalecie, natomiast wymaga pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa domowego tj. pranie, sprzątanie, robienie zakupów. Nie korzysta z pomocy w formie usług opiekuńczych. M. F. (wnioskodawczyni),ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, zamieszkuje w odległości około 5 km od matki. Jej opieka jej nad mamą polega na: dowożeniu do lekarza, sprzątaniu i robieniu zakupów, w okresie zimowym zapewnia opał i dba o ogrzewanie domu. Codzienny czas poświęcony na opiekę nad mamą przez skarżącą wynosi w zależności od potrzeb 1 godz. w ciągu dnia lub poł dnia. Niekiedy też strona zabiera mamę do siebie. Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką w okresie od 08.03.2012 r. do 30.06.2013 r. Następnie od 01.07.2013 r. do 14.05.2014 r. pobierała zasiłek dla opiekuna na podstawie decyzji Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia 25.06.2014 r. Obecnie nie pobiera zasiłku dla opiekuna Skarżąca jest małżonkiem rolnika, jej mąż posiada gospodarstwo rolne i z tego tytułu ww. podlega ubezpieczeniu w KRUS, przy czym podaje, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym od 30.01.2012 r., ponadto nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ponieważ codziennie zajmuję się niepełnosprawną mamą. Według ustaleń organu I instancji obowiązek alimentacyjny wobec N. J. ciąży na skarżącej jak i na pozostałych dzieciach. Pozostałe dwie córki ww. nie mają możliwości sprawowania opieki nad matką ponieważ mieszkają w znacznej odległości od matki, natomiast syn zamieszkuje w nieznacznej odległości od miejsca zamieszkania matki, ale nie sprawuje opieki nad matką i pomaga sporadycznie. Wójt Gminy P. odmawiając przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką N. J., stwierdził, że nie może przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż data powstania niepełnosprawności N. J. powstała od 78 roku życia, czyli później niż do ukończenia 18 roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub, 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Skutkiem wejścia w życie ww. wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b powyższej ustawy. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. W tak ustalonym stanie faktycznym decyzją z 16 lipca 2021 r., nr [...] Wójt, działając na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 60 ze zm., dalej: u.ś.r.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, że niepełnosprawność N. J. powstała w 78 roku życia. Zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie skutkował utratą mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dlatego organ I instancji uznał, że obowiązuje on w niezmienionym brzmieniu. W odwołaniu od decyzji Wójta skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazaną na wstępie decyzją z 9 września 2021 r. SKO, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że niezasadna była orzeczona przez organ I instancji odmowa przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność jej matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie SKO podzieliło argumenty odwołania, podkreślając orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie mniej Kolegium stwierdziło, że zakres opieki wynikający z ustaleń organu I instancji, zgodny z zakresem opieki przedstawionym w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, w ocenie organu odwoławczego nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia chociaż w niepełnym wymiarze czasu. Jak podało SKO matka strony – N. J. porusza się samodzielnie, lekarstwa przyjmuje samodzielnie, nie wymaga pomocy osób drugich przy wykonywaniu czynności samoobsługowych. Pomoc skarżącej polega na: sprzątaniu, robieniu zakupów, dowożeniu do lekarza, a w okresie zimowym zapewnianiu opału i dbaniu o ogrzanie domu w którym matka skarżącej mieszka. Czynności te, w ocenie Kolegium, mogą być wykonywane np. w czasie przed i po podjętej pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy. W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa w zakresie, w jakim stanowi o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu nie spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. b) 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. W uzasadnieniu skargi podnoszono okoliczności związane z opieką skarżącej nad matką, wyjaśniono warunek "stałej" i "ciągłej opieki". W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślić zatem należy, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Stanowisko organu odwoławczego w zakresie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do osób do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje jako własne. Fakt, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz fakt, że matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności także nie budzi wątpliwości Sądu i nie był w sprawie kwestionowany. Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca rezygnuje z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jednoznacznie wskazuje zatem, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. W realiach rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że N. J. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 30 stycznia 2012 r. zaliczającym ją na stałe (bezterminowo) do znacznego stopnia niepełnosprawności, data powstania niepełnosprawności od 2010 r.(od 78 roku życia). Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że N. J. zamieszkuje sama, porusza się samodzielnie, leczy się na [...],[...], lekarstwa przyjmuje samodzielnie (dawkowanie zapisane na opakowaniu lub na kartce), nie wymaga pomocy osób drugich przy wykonywaniu czynności samoobsługowych tj. myciu, ubieraniu, codziennej toalecie, natomiast wymaga pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa domowego tj. pranie, sprzątanie, robienie zakupów. Nie korzysta z pomocy w formie usług opiekuńczych. Zaznaczenia wymaga, że organ I instancji dokonał tych ustaleń w oparciu o wywiad środowiskowy oraz przeprowadzone wywiady, oświadczenia jej dzieci (J. J., M. B.) w tym ubiegającej się o świadczenie skarżącej. Z kolei skarżąca zamieszkuje w odległości około 5 km od matki. Jej opieka jej nad mamą polega na: dowożeniu do lekarza, sprzątaniu i robieniu zakupów, w okresie zimowym zapewnia opał i dba o ogrzewanie domu. Na opiekę nad matką skarżąca poświęca w zależności od potrzeb 1 godz. w ciągu dnia lub poł dnia, czasami zabiera mamę do siebie. Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką w okresie od 08.03.2012 r. do 30.06.2013 r. Następnie od 01.07.2013 r. do 14.05.2014 r. pobierała zasiłek dla opiekuna na podstawie decyzji Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia 25.06.2014 r. Obecnie nie pobiera zasiłku dla opiekuna. Jak wynika z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego M. F. posiada wykształcenie średnie, nie pracuje zawodowo, pracuje w gospodarstwie rolnym. Mąż skarżącej posiada gospodarstwo rolne, przy czym ww. oświadczyła, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym od 30.01.2012 r. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że nie podlega ubezpieczeniu rolniczemu w KRUS, po ustaniu pobierania zasiłku dla opiekuna. Z akt sprawy nie wynika, aby po ustaniu uprawnień skarżącej do pobierania zasiłku dla opiekuna, stan zdrowia jej matki uległ pogorszeniu, a z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że M. F. nie korzystała z usług opiekuńczych. Prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że świadczenie pielęgnacyjnej nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz tylko do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu - a nie z innych powodów - zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niezatrudnionych. W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia organu odwoławczego prowadzą do konkluzji, że matka skarżącej jest osobą samodzielną i w niewielkim zakresie potrzebuje pomocy drugiej osoby w zakresie zawiezienia do lekarza, zakupu opału czy zapewnienia ogrzewania. Fakt pobierania zasiłku dla opiekuna (ustalonego w innej sprawie w latach 2013 -2014) nie przekreśla prawidłowych ustaleń organów, że obecna opieka nad matką nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, iż nie neguje, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, nie neguje również wywodów, iż opieka ta musi być związana ze stałym zamieszkiwaniem skarżącej z matką. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wykazała, że w związku z opieką nad matką musiała zrezygnować z zatrudnienia, czy podjęcia pracy. Zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy. Ustalenia organów, które nie zostały obalone przez skarżącą wskazują, że nie wykonuje ona opieki w stopniu uniemożliwiającym jej podjęcie pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Stąd w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Okoliczność posiadania niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie wiąże się z automatyzmem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale w znacznym stopniu uzależnione jest od zakresu sprawowanej opieki związanej ze stanem zdrowia osoby potrzebującej takiej opieki. Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Strona na etapie postepowania administracyjnego była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i nie zgłaszała wniosków dowodowych. Zdaniem Sądu, słuszne było zatem stanowisko organów obu instancji, że czynności wykonywane przez skarżącą nie są czynnościami tego rodzaju, że wykluczają podjęcie przez nią zatrudnienia. Wbrew stanowisku skarżącej, brak jest obiektywnych podstaw do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego poczynionych w toku postępowania przed organami administracji publicznej, które znalazły odzwierciedlenie w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych. Prawidłowo zatem organy uznały, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do uzyskania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.